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中央政府应当通过制度变革，迫使地方政府官员追求真正的公共利益，那就是尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长和社会发展。中央已经提出“以民为本”、“新三民主义”等科学发展观，但问题是如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。这样的制度保障，只能是民主与法制。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，政府官员也就不会肆无忌惮地强迫民众为了经济增长而做出牺牲。假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也就能够有效约束地方政府的滥用权力行为。
地方上的问题看上去千头万绪，说穿了也就是两个问题，一个是帽子问题，一个是票子问题。
19。4 关于驻京办事处问题
在北京，到处可以看到各地的驻京办事处。事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题也十分复杂。
“驻京办”的历史起源可以追随地早年的同乡会和会馆之类。当时的功能把外是沟通家乡与京师之间的联系，接待来京的地方官员以及进京赶考的家乡学子等等。而现在的“驻京办”在接待对象和服务功能方面都发生了巨大变化，其主要职责一是招商引资，跑部委、要项目、收集信息；二是接待地方来京办事的领导及其有关工作人员。“驻京办”已经成为地方政府和党委的驻京“大使馆”。
一般来讲，能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人，是对“驻京办”主任的最低要求。因此，向有关领导以及上级主管部门进行攻关，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专门研究的一门学问。“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。
“驻京办”的工作就是要将礼物不露痕迹地送到领导的手中，对各部委司局负责人的喜好要了如指掌，再据此陪同他们打牌、喝酒、旅游、听戏、或者买字画、古玩。礼物不在贵，关键是要投其所好。
“驻京办”近年已经成为腐败犯罪的多发单位，其主要原因是管理与监督失控。名义上“驻京办”归国务院机关事务管理局负责管理，实际上用人权在地方政府手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作享有多种“豁免权”，当地政府大多睁一只眼闭一只眼。地方政府不在自身发展上下功夫，而是期望通过非正常渠道获得格外资源和指标；中央政府相关部门在分配相关资源或者进行行政审批的时候，缺乏公开、明确的标准和程序，掌握资源分配权或项目审批权的官员，享有极大的自由裁量权，给“驻京办”留下了公关活动的空间；在这个过程中，难免有时进入灰色地带，甚至触犯法律。
“驻京办”的职能异化形成腐败链条，某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇，实际上其职能已经异化，为地方党政官员服务成为最主要的工作职责。而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办为自己谋求升官晋级和发财的机会，或者寻找政治靠山，一有风吹草动，立即互相串通，花钱买路。
“驻京办”充分显示了作为派出机构的弹性。其负责人是由当地政府任命的，其产业包括酒楼、宾馆、公司；其职能是使地方政务与中央政务对接，但常常会演变为跑项目、拉关系、搞接待的腐败性行为；其地位是政府外设常驻单位，事实上是三不管，别人管不着，地方没法管，北京管不了。
“驻京办”本身的透明度不高，基本把媒体采访排斥在外。由于缺乏了解而导致的媒体公关缺失，是最令驻京办痛苦的一笔损失。因为，做公关、拉关系，这些是他们最擅长的“公务”之一。
经常接待的是当地的领导，有人脉关系，在外面纪律也松，工资也比地方高；“驻京办”主任直接对当地领导负责，也来自于当地政府的任命。甚至一些企业想做政府公关，也迂回到北京引见，以便结识当地高层。随着当地领导班子的调整，其驻京办的负责人也会调整，一是要用自己信任的人，二是这个肥缺必须几年换一次，否则问题容易暴露出来。这也是官场潜规则。
“驻京办”容易翻船，因为它拥有太多的特权，驻京办的不透明性，使它拥有了不同于行政大体制的小体制，而这个小体制游离在大体制的规范之外。这些隐匿于首都各大街小巷的地方政府派出机构，不需要象其他政府部门一样将工作计划公之于众。他们在北京的唯一上级主管机关——国务院机关事务管理局也无权对他们的日常工作进行干预，只有他们自己清楚地知道在驻京办服务的人在北京的行踪、职责和工作目标。驻京办成了一种神秘而特殊的政府衙门。这无疑给他们的活动增加了很大的空间和弹性，而且这个弹性没有统一的标准。
“驻京办”是一个“场”，是由各种利益关系交织、延续形成的“场”。从行政的角度看，这种机构的存在方式形成了一个“自下而上、自上而下”的政治“通道”。有了这个“通道”，他们还能分享集中于北京的政治、经济资源。但这种非常规行政运作模式使其在这个国家的政府序列里，却充当了一个十分微妙的神秘角色。“驻京办”的工作程序中，有这样几个关键的显作用和潜规则。
乡情规则：思乡恋土是中国人固有的传统，利用这种乡情则是“驻京办”工作人员的“必修课”。
人际规则：有人把“驻京办”形容为“第二行政中心”，办事处主任则是这里的最高长官。他每天的任务就是发现新的“朋友”，然后又通过这些“朋友”介绍另一帮“朋友”，逐渐形成和扩张自己的势力交际圈。
服务规则：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。但这种“事事以领导满意为宗旨”的办事方针，又使“驻京办”偏离了为公共服务的职业功能。
情报规则：“驻京办”还充当了秘而不宣的情报中心功能，地方官员想利用“驻京办”寻找政治靠山，谋求升官晋级、发财的机会，所以只要有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。
产业规则：“驻京办”的存在形成了衣、食、住、行、玩等组成的产业链条。北京有一部分经济是通过政治资源驱动的，“驻京办”便是其中的一种体现形式。如果这些“驻京办”消失的话，肯定会对北京的经济带来消极的影响。
招商规则：除了争取中央相关部门的资金外，“驻京办”最重要的工作任务就是招商引资了。
洗钱规则：“驻京办”不仅仅限于行政机关，还有不少公司为了拓展业务，也在北京开办了不少驻京机构。这些机构为赌博等犯罪活动组织客源、清洗“黑钱”，构筑非法装甲流通渠道。
我们不能单纯地把“驻京办”定义为“腐败”的“摇篮”或者“温床”。在我们现实的大环境中，“腐败”行为无处不在，“驻京办”的职能异化，形成腐败链条的最大原因是，管理与监督失去控制。
“驻京办”与有关部委的“跑‘步’‘钱’进”的关系，简言之就是行贿与受贿的关系。在行贿与受贿这对矛盾当中，受贿一方永远都占据着主导地位，永远都是矛盾的主要方面，在权力远没退出市场的社会转型期，一些部门官员利用手中的权力，可以选择性地决定把项目、批文等稀有资源给“跑‘步’‘钱’进”力度大的地方。只要地方向中央“跑‘步’‘钱’进”的空间一天不缩小，地方官员上北京“考察工作”的冲动一天不竭制，“驻京办”官员腐败的故事就一天不会绝迹。
一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。驻京办事处面临整顿命运，因为两个原因：一是纪检审计部门确信，驻京办事处成为腐败高发区；二是在国家审计署的审计报告中，驻京办事处因为“跑部钱进”而被点名，其间自然有腐败情节，并扰乱了财政秩序。
因而，驻京办确实需要整顿。但是，仅仅依靠行政命令简单取缔，显然不能解决根本问题。因为，目前的中央——地方关系框架内，地方政府和企业具有设立驻京办的强烈冲动，即使行政取缔这些驻京办，它们也会以其他方式变相存在。
推动地方政府和企业设立驻京办的原因很简单：中央政府相关部门掌握着地方政府所需要的资源，也掌握着地方政府无法躲避的审批权。
巨大的、可以自由支配的财源，对地方政府有巨大吸引力。另一方面，这些转移支付资金的分配却带有相当大的任意性。目前一个十分奇怪的现象是，尽管中央财政转移支付规模相当庞大，却没有一部关于转移支付的权威性法律，各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，相关中央政府部门的官员则拥有相当大的自由裁量权。由此自然催生了“跑部钱进”现象。
经济体制改革出现了某种停滞，政府在某些方面强化了对经济的管制。尤其是近年来，面对地方政府推动下形成的投资热，中央政府大量使用行政、土地、环保等手段进行宏观调控，最为显著的是强化国家发改委审批项目的权力。在这种情况下，热衷投资的地方政府和企业自然也到北京为本地的投资项目进行公关，或者为那些被突然宣布为违规的投资项目进行疏通。
总之，各地政府和企业设立驻�