文件否定或改变了，这是错误的。
还有人认为：某中央领导如果真的讲了那句话，水利部真的也发过文件，那也是一种违背“下级服从上级，个人服从组织”的行为。某领导虽是中央领导，但他毕竟是个人，不是党中央，也不能代表国务院，更无权以个人的名义改变中央文件的规定。水利部是国务院管辖下的一个部门，它更无权出文否定党中央和国务院联合下发的文件。按照党的组织原则，个人或下级对组织的决定进行否定是无效的。换句话说，中央规定安排15万人返库安置的“中办发＇1985＇29号”红头文件，对渭南、对陕西乃至对水利部和某领导都具有权威性和约束力，任何个人和下级组织只能无条件执行，不能随心所欲地进行否定、改变，更不能另搞一套。
事实证明，渭南地区行署减少返库移民人数，省下的“富余土地”和资金在侵害关中移民利益的同时，也加剧了这一地区腐败的滋生——日后，“富余土地”、“富余资金”给一些人随意将移民款外借，随意处置富余土地等侵害移民利益的行为留下了偌大的自由活动空间，也为库区的稳定不断制造着祸患与麻烦。
31、“预留土地”留给谁
渭南地区行署的“渭政发（1999）51号”文件对“富余土地”的含义作了这样的界定：“渭南地区从大荔、华阴、潼关三县、市库区的部队农场、地方国营农场和库区周边乡村接收回来用于安置移民的土地中，除用于公共设施占地，按人均二亩划分给移民的耕地（含庄基地）以外的其余土地”叫“富余土地”，是为安置移民的预留土地。
初次接触“预留土地”，记者感到困惑：富余土地既然是库区为安置移民预留的土地，但三门峡库区的移民安置1988年就已宣布结束了——事实上，此后再也没有安置过移民，那么，这些“预留土地”用作了什么？
对这个关键问题，渭南地区行署的文件中没有讲，也没有哪位领导讲过移民安置预留土地去向，文件中只是讲怎么承包和有偿使用移民安置预留土地，怎么管理用预留土地赚来的钱之类的事。到后来，政府的官员和文件干脆不讲“预留土地”了，改称为“富余土地”——即安置移民后多出来的土地。从理论上讲，既然是多出来的，这部分土地的使用权及收益的支配权自然也就在当地政府了。
采访中，记者了解到，从部队和农场收回的31。2万亩土地，1989年前都由返库的移民耕种着。但1990年，当地政府找了个“返库移民未达到预定数量，要预留一些土地，以备将来可能返库的移民之用”的理由，将移民耕种的土地收回了11万多亩——这个数字的根据是，据省原移民办主任赵建华讲，“库区修建道路、学校、医院等公益用地约5万亩”。库区的公益用地是否有5万亩之多我们姑且不论，库区移民是否得到了中央文件规定的人均2亩也暂且不谈，就照赵建华主任的说法算，部队和地方农场交出的土地在给返库的7。3万多移民人均2亩后也还应剩余11万亩左右。
事实上，绝大多数移民是没有达到两亩土地的——据大荔县政府的资料公布的数据：本县移民平均分地1。7亩。在三阳村，移民占地不足一亩。那么，库区的“预留土地”或“富余土地”肯定还会比11万亩这个数字多出一大节。
渭南市政府的“渭政发（1999）51号”文件规定：被收回的11万亩（或更多一些）“预留土地”或“富余土地”由各县、乡政府托管。
从此，出租、安置非移民甚至干脆将让“预留土地”“消失”是部分县、市政府“托管”“富余土地”时的主要方式。
对富余土地的出租，移民们一开始就想不通：“本来属于我们移民的地，却成了一些官员的摇钱树。土地流落到土地贩子、某些官员、企业主以及与掌握土地发包权者关系密切的其他人手中后，他们以发包或者出租的方式一倒腾，土地承包价格就超过初始的承包价格好几倍。”每个提到这个话题的移民的语气里，都有一种深深的伤感和愤怒。
地位的低下和身份的贱微，普通的农民要取得土地的初始承包权，几乎没有可能。他们只能从政府干部、土地贩子或其他人手里拿到二手、三手甚至四、五手的转包地。这时的承包价格已经高涨到他们所能接受的极限。
即使如此，他们却仍要花高价向人承包。因回库移民人口的增长使得很多家庭的土地捉襟见肘。北社乡北社村农民张彦龙对记者说，很多人丁兴旺的家庭，能有一半人分到土地就已经不错，有的八口之家只有两个人的地可供耕种，要想靠着土地吃饭，惟一的出路就是去包地。
在这种情况下，承包土地的后果可想而知。大荔县平民乡平民村农民王某向记者透露，2007年，他们以每亩400元左右的价格从别人手里包到手的土地，非但
没有赚到钱，还因为种地贷款欠下银行一屁股债。
32、“富余土地”上滋生的腐败
富余土地在库区也引发了腐败的滋生。1992年8月，渭南地区行署曾以“渭署发（1992）104号”文件对11万多亩富余土地的“使用原则”规定：“富余土地属国家所有，使用权归渭南地区行政公署。不经批准，任何单位不得以任何借口侵占、买卖或者以其它形式非法转让移民安置预留土地，不得安置非移民进库占用这部分土地，不得划给库边村组或其他单位”。但富余土地的使用“目的”和“原则”从渭南地区行署的文件发出的那天起就打了折扣，破坏这个文件执行的恰巧是这个文件的制定者和批准者。
1985年8月17日，在国务院“三门峡库区调整土地工作小组”的协调下，解放军总后勤部与陕西省政府在西安签定了《关于陕西省三门峡库区部队农场划交地方十万亩土地问题的协议》。在向当时的渭南地区移民办移交土地的文件和统计表上，记者看到，该《协议》的“附表1”中明确标示：部队划交给渭南移民办的10万亩土地包括某部农场移交的970亩土地。但这970亩由部队移交给渭南移民办的土地却一天也没有真正属于过移民——从部队移交的那天起，它便易主他人，只像一个香味四溢的画饼挂在移民办接收土地的账册上。
采访时，记者曾数次听到人们这样讲述这970亩土地的来龙去脉：1986年，部队农场将这970亩土地移交给渭南地区移民办后，郑博与原渭南行署某领导未报经省政府和国务院“调整土地工作小组”批准，便擅自将这970亩土地赠送给了他曾工作过的渭南地区民政局。为此，1986至1988年，民政局每年春节前都要宰杀两头大肥猪作为年货送给渭南移民办以示谢意。20年来，市民政局对970亩土地并未亲自耕种，而是以每亩250元左右（目前达到每亩400至600元）的价格长期租赁承包给外地农民，每年收入约25万元到40万元，累计收入700万元以上。有人议论说：这本应属于移民的利益却成为一种显摆自己的权力和“反哺”原单位的“礼物”被白白送人。
原渭南移民办主任郑博对此事另有说法。他告诉记者：这970亩土地市民政局一直想要，给我和行署讲过多次，后来，某副专员（即签发“渭署发（1992）104号”文件那位）说，算了，把那几百亩土地交给市民政局。又过了一段时间，某副专员告诉我，常委会已研究了，那970亩划给民政局。此后，这部分土地就划给地区民政局了。
记者问，这970亩土地是部队移交10万亩中的一部分，渭南行署的“渭署发（1992）104号”文件也确定，富余土地的使用目的是“保护整个移民的经济利益，扶持移民发展生产，积聚库区移民经济开发基金”，行署把这么多土地划给民政局是不是同104号文件有冲突？他们这样做的政策依据是什么？
郑博说，不知道。
记者又问，能看看地委常委会的会议纪要或地委和行署的通知吗？
过了很久，郑博才喃喃地说：我也没有看到过市里的会议纪要和通知。
“那你凭什么给市民政局划地？”
郑博答道：凭某副专员的话。
某副专员一个随意的表态使移民失去近千亩土地，使500人失去了返库的机会。
他的随意也形成了一种“上梁不正下梁歪”的官场效应。
渭南市政府“渭政发＇1999＇51号”文件规定；发包富余土地坚持“移民优先”原则；提倡“户均小额承包”，承包期一般一年，最多三年。华阴市北社乡不少移民反映：“华阴市移民局把成百上千亩富余土地长期包给外地某些公司种苜蓿，我们移民包不到手”；大荔县移民办库区剩余土地上万亩被该县河道管理站及库边村（非移民）非法占用。这些土地长期被出租承包，每年收入承包费百万元，至今未归还移民；大荔县平民乡，把2800亩剩余土地出租给外地的某某公司，一次就收入承包费10万元。平民乡新建村原支部书记郭林顺以120元的价格承包移民预留土地125亩后，转手以300元的价格对外承包……
104号文件还规定：富余土地的承包收入，本着“取之于库区，用之于库区”的原则建立库区开发基金，此项基金只能用于库区经济开发，不得挪作它用。
但据渭南移民局李万明举报：二十多年来，移民部门将这些富余土地全部对外出租承包，每年收入的土地承包费高达千万元左右。此项额外的收入国务院根本不知悉，当然更未纳入国家对移民经费的投入之列。例如：赵度乡九号移民预留地的面积是8300亩，可乡里向上缴纳的土地承包费仅为3000亩，5300亩的土地承包款不翼而飞。捏着大笔的土地承包款，乡干部们的手头一下宽裕了起来，用此款任意购置汽车、彩电、沙发、用具以及乱发奖金，疯狂敛财、作弊、贪污、受贿等犯罪事件时有发生。
1995年，陕西省移民办主任赵建华在一次会议上忍不住大光
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