陈鹤琴为实现教育行政化目标的创举之一。
李清悚曾回忆道：一天中午，鹤琴先生坐在鼓楼住宅内一间面临草地的客室内，与我开始谈南京市教育建设的事。那时是一个五月间的天气，暖风和煦吹在我们的脸上，先生是怎样的###有办法，一时给我看这个计划，一时给我看那个报告，正如先生在学校里做心理实验时候一般的殷勤。我辞别出来时，先生送我出来，到了门口，我告别了，他也骑上自行车绝尘而去。《我的半生》序六，江西教育用品厂，1940年。那时，南京市政府设在秦淮河畔夫子庙的贡院内，陈鹤琴每日从位于鼓楼的住宅出发骑自行车上班，大约十里。35岁的陈鹤琴精力充沛，热情很高，在较短时间内，打开了工作的局面。他把大部分时间都用在了去所辖各校视察、指导、开会上面。每到一个学校，事无巨细，他都要了解，就连厕所大小、校舍设备、镜框悬挂的位置高低都逐一予以关注。他认为，这些小事关乎教育环境和儿童的身心健康，应该认真对待。各学校并不把陈鹤琴当作行政官员对待，而是以师生之谊，做到畅所欲言，形成融洽的讨论氛围。陈鹤琴心中对南京各学校的教学特点、设备情况都了如指掌。
三 “陈科长”（3）
为激励学生的学习热情，陈鹤琴想出一个方法，在各校各级学生中间展开创作竞赛，各校将竞赛中的优秀作品，包括制作、绘画送交教育局编印成册，每月一期，然后再将这些学生自己的创作用于课堂教学。这样一来，学生们学习的兴趣热情空前高涨，各级各科教学有了极大改进。实验教育在国内外风行，但在一个地区的学校间被有步骤、有计划地全面实施应用，陈鹤琴创下了中国近现代教育史上的又一个开端，这也是教育改革所迈出的重要一步。
改革师范教育是陶行知、陈鹤琴一直致力实现的目标。随着国民教育在各地推行，师资不足的问题日益凸现出来，一方面需要培养大量师资，另一方面要改善和提高现有师资的素质。针对当时国内师范教育不足的问题，陈鹤琴曾批评：“师范学生大多数是因为师范学校不收膳宿费，所以去进师范学校的。在学的时候所学的无非是书本教育，并无施教的需要和欲望，毕业以后亦并不一定诚意地去做教师，无所谓动机和动境。师范教师呢，亦只照例地在纸上空谈教授学生，明知没有效力，亦无法去改革。因此学生毕业之后，脑筋中却存满了五日京兆的观念。这种样子办教育，难怪没有良好的结果了。”《陈鹤琴全集》，第五卷，第37页，江苏教育出版社，1991年7月。因此，他认为要培养优良的国民师资，必定要改进现阶段的师范教育，“师范教育一定要实验！”陈鹤琴指出：“只有经过实验，才能获得切实的改进。不但师范课程要实验，教材教法也要实验，以至师范学制种种，都要通过实验和研究，才能产生一部恰当而完整的师范学校新课程，适合中国国情的师范教材和教法，然后才有完美的师范新学制。”《陈鹤琴全集》，第五卷，第39页，江苏教育出版社，1991年7月。
艺友制是陶行知在晓庄师范所采用适合中国国情师范教学的新形式。
陶行知对艺友制的解释：释义何谓艺友制？艺术之谓，亦可作手艺解。友为朋友。凡以朋友之道教人艺术或手艺者，谓艺友制教育。
方法艺友制之根本方法为教学做合一。事如何做便如何学，如何学便如何教。教法根据学法，学法根据做法。先行先知者在做上教，后行后知者在做上学。共教、共学、共做方为真正之艺友制，亦惟艺友制始能彻底实现教学做合一之原则。《陶行知全集》，第二卷，第587页，四川教育出版社，1991年7月。陈鹤琴对艺友制的解释：……就是把学习与理论合二为一。就是怎样做便怎样学，怎样学便怎样教；教的法子根据学的法子，学的法子根据做的法子；先行先知的在做上教，后行后知的在做上学。凡学校有一艺之长的教师，便可招收艺友，大家共教共学共做，以打破从前纸上空谈、大书呆子教小书呆子的陋习。《陈鹤琴全集》，第五卷，第38页，江苏教育出版社，1991年7月。在此期间，陈鹤琴与陶行知的合作更为密切。他们一道成立幼稚教育社，编印《幼稚教育》月刊，研究学前教育。在其任内，陈鹤琴对陶行知创办乡村幼稚师范院给予大力支持，促成政府经费拨款。1928年1月8日，试验乡村师范学校、燕子矶小学、尧化门小学、晓庄小学、鼓楼幼稚园、燕子矶幼稚园开始联合招收艺友，以培养和训练师资，这是陶行知的主张。陈鹤琴向南京女子中学和南京中学师资科征询意见，将其毕业生派至市立实验小学担任艺友，同时接纳来自晓庄的艺友制学生陆静霞到鼓楼幼稚园实习。此外，南京特别市教育局拟招收艺友十余名，以培养教育行政人才。
三 “陈科长”（4）
陈鹤琴十分重视小学教育，他曾强调：“小学教育是国民的教育，是造就人才的开端，是发扬文化的始基。所以比中学、大学教育更加重要。国家的发展、青年的前途，全在小学教育的改进，我们做小学教师的责任是何等重大！”
对于好的小学教师，陈鹤琴提出三项必备要素：●慈母的性情。
●怀疑的态度。
●改造环境的精神、要亲身去做。对于正确的教育方法，陈鹤琴提出四项原则：●要以儿童心理作根据。多用手做，多用眼看，而少用耳听。
●要用整个的大单元的教学。应当用整个的教学法去进行教学，力谋各科间的联络，举行大单元的中心设计。
●要多利用游戏比赛。鼓励儿童的兴趣。
●练习。一定要有指示和辅导，教师要在桌间巡视，进行个别的指导，这是教师所负的责任。关于教材，陈鹤琴提醒要特别注意两点：●儿童的康健。因为儿童的学习与儿童的康健、身心的发育有密切的关系。
●儿童的公民训练。现今社会个人主义太盛，只重个人的发展，只顾个人的安乐、幸福，而对他人的安宁、利害不恤、不顾。这样的弱肉强食、争夺抢杀还成什么世界？所以一定要注意公民的训练，培养对于人类的同情心，注意儿童的自治能力，组织团体生活，使他们成为一个社会健全的分子。关于学级的组织，陈鹤琴主张要把小学一年级与幼稚园沟通，并且希望二年级与幼稚园也要打通。《陈鹤琴全集》，第四卷，第50页，江苏教育出版社，1991年3月。
然而，陈鹤琴的抱负和理想却得不到施展，官场复杂的人事关系使他感到很大压力。在陈鹤琴的改革实施过程中，他不断受到各方面的非难，那些被裁掉的校长、教师忿忿不满，继而攻讦他，给他难堪，甚至联名要求给他撤职处分。有一件事情让反对陈鹤琴的人抓住了把柄。其实，事情很简单，在陈鹤琴对公立小学学生进行的智力测验中，有一道例题是关于1927年以前国旗的颜色的，尽管他事先已做了说明，但那些攻击他的人仍对此死死抓住不放，说他“反动”，并要求予以撤职，幸得陈剑翛出面解释，风波才告平息。陈鹤琴感到心中十分郁闷。不久，陈剑翛辞去市教育局局长职务就任大学院社会教育司司长，陈鹤琴更感到自己“惨淡经营”、“困境重重”。这时，上海工部局华人纳税会敦请他前往上海，希望他主持公共租界的华人教育事务。为此，陈鹤琴踌躇了好几天，有些犹豫不决。自1919年9月他应聘来到南高师任教，南京已经与他的生活和情感紧密相联，这里有他的心血和果实——鼓楼幼稚园；他对南京的大街小巷、山水草木，尤其是学校和幼稚园都非常熟悉；他所制订的计划还有许多事情没有做完，难以割舍。
在一个仲夏月夜，陈鹤琴和他的学生雷震清、潘抑强、李清悚踏着皎洁的月光，沿着环绕市政府四周的马路，慢慢地踱步，走了一圈又一圈，他们在一起分析、讨论。他的心情很复杂，轻轻叹气。此情此景，对一向乐观的陈鹤琴说来极为少见，他的学生也是头一次看到。后来，他们一起来到潘抑强的住所，每人吃了一碗酒糟，心情都有些沉重。看起来，书生气未脱尽的陈鹤琴已经不能在这样的环境里继续待下去。他没有过硬的靠山和背景，也不谙官场与政客规则。但他要办教育！他要做事情！想了许久，陈鹤琴用脚在地板上大力一顿，叹了一口气说道：“走吧！还是走吧！”
一 在公共租界办学（1）
自20世纪初叶，国内不断高涨“收回教育主权”的声浪，1925年5月，上海爆发五卅反帝爱国运动，由英美实际掌控的公共租界当局开始重视华人纳税人对租界事务的参与。有资料显示，在公共租界里，外国人人口和纳税额所占比例不足10％，华人人口及纳税额占90％以上。黄书光：《陈鹤琴与现代中国教育》，第108页，上海教育出版社，1998年4月。1928年3月26日，代表租界华人商界利益的虞洽卿在致工部局的函中，除提到增加华董的席位问题，还提议可聘请华人从事租界华人的教育及管理，规划华人教育经费，以扩充华人市民教育。4月3日，纳税华人会举行第二次代表大会，正式作出决议，提出在工部局增加华董席数的过渡办法；强调华董席数须以捐款比例相符为原则；在工部局各机构中增加华人职位，以会同办理各部门行政；尽快聘用华人教育委员会和华童公学的人员，并以捐税的20％作为增加的教育经费。据说，当时在工部局的华董曾提出建立华人小学的议案，此议案在通过的时候曾有附带条件，内容是华人小学可由中国人自己来办，若办不好则仍由西人来办。因此要找一位有欧美留学背景，并在教育方面有建树、有声望的本土人士主持租界华人基础教育的事务，以体现中国教育主权，租界当局和华董们最终选择了