正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政
权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种
承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分
经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的 ６５％。也放弃了对一种
不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地
① 扬格：《中国的建国成就，1927—1937 年：财政和经济记录》，提供了全面说明。道格拉斯？S。帕俄：
《南京政府时期的中国政府财政》（哈佛大学哲学博士学位论文，1950 年）；《南京时期的中国国家支出》，
见《远东季刊》，12。1（1952 年 11 月），第 3—26 页；《国民党与经济停滞》，见《亚洲研究杂志》，16。2
（1957 年 2 月），第 213—220 页，不如扬格乐观。
② 美国人口调查局：《美国的历史统计资料，1789—1945 年》，第 12 页。
记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业
税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
１９４１ 年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回
了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。
田赋征实和随之而来的粮食征借，在 １９４２—１９４３ 年和 １９４３—１９４４ 年分别为
中央政府提供了总收入的 １１．８％和 ４．２％，但抗日战争结束时，中央政府的
农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它
所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工
人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速
度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，
当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了
新的不公平的负担。①
几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和 １９４９ 年后的中
国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的
税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表 ２０
所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的 １９２８—１９２９ 财政年度总收支的 ５５．７
％。在此后八年中，这个比例在最高 ８１．９％（１９３２—１９３３ 年）和最低 ５６．６
％（１９３５—１９３６ 年）之间变动，平均数为 ７１．４％。平衡来自各种杂税、政府
企业的收入，而最重要的是来自借款。到 １９３６ 年 １０ 月才进行引进所得税的
初步工作。１９３７ 年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分
利得税加起来从未超过政府总收入的 １％或 ２％。给少数人，包括政府“知内
情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真
正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管 １９３７—
１９４９ 年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。
在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较
小的借款是 ３０ 年代借的，其中包括总数为 ２６００ 万美元的两笔美国商品借款，
和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作
署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没
有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。１９３７ 至 １９４５ 年间实际利用战时信
贷和租借法案合计约 ２１．５ 亿美元（美国 １８．５４ 亿；苏联 １．７３ 亿；英国 １．１１
亿；法国 ０．１２ 亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时
和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得
到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷
和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。
表 ２０ 所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实
上在 １９３１—１９３２ 年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种
帐目中是作为现金余额拥有的。在 １９２７—１９３５ 年间，南京政府财政部发行了
３８ 种内债，票面价值 １６．３４ 亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必
要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破
① 周舜莘：《中国的通货膨胀，1937—1949 年》，第 64—65 页；张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第 140—144
页。
① 扬格：《中国与援助之手，1937—1945 年》，第 440—442 页。
① 千家驹：《旧中国公债史资料》，第 370—375 页；扬格：《中国的建国成就》第 459—468 页。
饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以
及 １９３１ 年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。
１９３１ 和 １９３２ 年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市
场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从 １９３１ 年 １ 月的 ６２．９０
元跌到 １２ 月的 ２６．６０ 元。预定在 １９３２ 年 １ 月偿还的内债约 ２ 亿元，是 １９３１
—１９３２ 财政年度预期收入的 １／３，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可
能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，
所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从 １９３３
年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表 ２０ 所示，由于
军费增加，从 １９３３ 财政年到 １９３５ 财政年，借款总数每年上升。１９３６ 年 ２ 月，
进行第二次内债大整理，发行统一公债 １４．６ 亿元。以之取代 ３３ 种期限和利
息不同的旧债，有五期用关税担保，年息 ６％，到期年限为 １２、１５、１８、２１
和 ２４ 年。此外又发行新债 ３．４ 亿元，到 １９３６ 年底，内债发行总数接近 ２０
亿元。
发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之
间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于 １９３３ 年）。很
大一部分债券被银行吸收。例如，１９３６ 年 ２ 月，它们拥有未付债券总额的 ２／３。
除了少数例外，至少在 １９３２ 年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作
为担保，预支相当于票面价值 ５０—６０％的现金。当债券公开发行并已有确定
的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽
则大多数债券的发行价可能是 ９８，市场上的最高牌价却从未超过 ８０，有时跌
到 ３０ 或 ４０。一种有根据的估计是，在 １９２７ 至 １９３４ 年间，发行债券 １２ 亿元，
交给南京政府的现金大概相当于票面价值的 ６０—７５％。①因此，名义上的利
息是 ８．４—９．６％，财政部的实际负担则是 １２—１６％，如果利息和本金如期偿
付，债券持有者一年可能赚到 ２０—３０％的利息。在 １９３２ 年的整理后，内债
的负担有所改进。到 １９３２ 年底，内债的平均收益率是 １５—２４％，１９３３ 年跌
到 １６．８％，１９３６ 年跌到 １１．６％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，
这在 １９３５ 年的币制改革之后发展很快。公众对上海市场上政府债券的需求，
主要是为了投机而不是为了投资。由于公债的还本付息费用不断增长迫使政
府在 １９３２ 年和 １９３６ 年实行内债整理，通过降低利息和延长清偿期而对市场
有所震动。直到战时的通货膨胀实际上抵销了国内公债——民国时期唯一真
正的“累进税”——向政府提供的这种信贷，一直对贷方大为有利。
求助于这种代价高昂的信贷，是由于这样一个事实，即主要的债权人，
控制现代银行系统的四家政府银行，是在政府个别要人的影响之下，他们既
利用这些机构搞政治阴谋，又利用它们在经济的私营部分谋取个人利益。在
３０ 年代，人们广泛相信，中央银行是孔祥熙的，交通银行是 ＣＣ 系的，中国
银行是宋子文的，农民银行是中国军队的最高领导的。不过，个人的贪污是
不容易证明的。无论如何，比起把可以用于工业或商业投资的珍贵的资金用
① 扬格：《中国的建国成就》，第 98、509—510 页。1927—1947 年期间财政部的财政顾问扬格，强烈反
对 50—60％的较低估计，后者出现在伦纳德？G。廷的《中国的现代银行与政府财政和工业》中，《南开社
会与经济季刊》，8。3（1935 年 10 月），第 591 页，以及别的地方，源自朱偰：《中国财政问题》，第 231—232
页。
② 扬格：《中国的建国成就》，第 98—99 页。
于现政府的军费开支或公债市场的投机来，贪污在经济后果上也许不那么重
要。
２０ 世纪的中国银行系统可悲地未能起到为整个经济的发展建立信用的
作用。第一，中国的现代银行业不发达。虽然从 １９２８ 至 １９３７ 年有 １２８ 家新
银行开业，在 １９３７ 年中国有 １６４ 家现代银行和 １５９７ 家支行，但它们大都集
中在沿海各省的主要城市（在 １９３６ 年，仅上海就有 ５８ 家总行和 １３０ 家支行）。
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