“美利坚合众国”，甚至不是“一个”国家，而是十三个“半国家”的联合体，即“邦联”。她是由这些各自独立的“半国家”通过契约联合起来的。这个联合体虽然后来由邦联变成了联邦，但“联合”的概念没有变，联合的方式（通过契约）也没有变，只不过那“契约”由《邦联条例》变成了《联邦宪法》而已。而且，正因为她是一个联合体，所以美国人从不称其为“美国”。要简称，也称作“合众国”或“联邦”（US），比如联邦政府、联邦法院、联邦调查局。
何况制宪会议时的美利坚合众国连“联邦”都不是，只是“邦联”，即十三个“盟邦”的联合体（联盟）。她当然也没有什么“全国政府”或“中央政府”，只有一个从根本就没有立法权的“大陆会议”演变而来的“邦联议会”，其实仍然不过是政治协商会议。这个议会是没有什么权威的，大体上是有事就坐在一起开会，开完各自回家。议会的决议，各邦想执行就执行，不想执行就不执行。麦迪逊在6月19日的会议上就举了一个“声名狼藉”的例子，──新泽西议会通过了一项立法，断然拒绝邦联议会摊派款项的决议，并且告诉他们派到邦联议会的代表，连反对票也不用投，干脆让所有的法案都不能通过。麦迪逊拿新泽西说事，当然是因为新泽西带头反对弗吉尼亚方案（这个我们以后还要再说）。因此，当康涅狄格也唱起反调时，麦迪逊在6月30日的发言中又举了个康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新泽西一样，断然拒绝邦联议会的决议，还把一份表决名单交给邦联议会，明摆着是和邦联叫板。麦迪逊批评新泽西和康涅狄格，当然有他的原因。但不管怎么说，他说的是事实。
这当然不行。邦联如此不像国家，议会如此没有威望，不成体统倒在其次，没人负责却是麻烦。比如国家债务的偿还，就是一个问题。我们知道，打仗是要花钱的，独立战争也一样。在独立战争期间，为了筹措战争费用，邦联议会曾经发行过债券。这个照理说应该算是“国债”，而且仗一打完就该连本带息还给大家。可是据汉密尔顿的报告，战争结束时，未还的债务竟达七千六百多万美元之巨。数额巨大倒也罢了，麻烦的是根本就找不到负责还贷的人。因为根据《邦联条例》，所谓“合众国中央政府”，只有一个一院制的立法机关，没有执行机关，也没有司法机关。这个根本算不上是“中央政府”的中央政府，既无权对商务活动进行约束，也无权向全国各地直接征税。要让这个“政府”来支付债券持有人的本息，那可真是“要钱没有，要命也没有”，因为邦联议会的那些议员谁也不代表中央和国家。
这个麻烦很是不小，因为那些“债主”并不是什么省油的灯，其中甚至有一些是独立战争时期的高级军官。在这些人看来，自己为民流血为国捐躯，却不能按时足额领到军饷补贴，已是不公。如果国家连欠下的债都不还，那可真是“天理难容”。对于这一点，其实就连他们的总司令华盛顿都有意见。制宪会议之前，华盛顿就曾写信给朋友，抱怨说自己不得不打对折出售国会给他的证券，借以清偿自己的债务。即便如此，华盛顿的手里，仍拥有超过七千五百六十六美元的邦联债券。
二 麻烦与问题（2）
华盛顿可以牺牲自己顾全大局，不等于其他人都心甘情愿做这样的亏本生意。那些不愿意鸡飞蛋打，眼睁睁看着手中巨额债券化为乌有的“债主”，很快就组成了一个被麦迪逊称之为“债权人集团”的利益共同体。这个利益集团清醒地意识到，致使他们的私人财产无法得到保障的关键，就在于没有一个强大的中央政府。而要建立一个强大的中央政府，就必须废除《邦联条例》，另立宪法。他们当中的那些退伍军官甚至发起了一个名叫“辛辛那提社”的组织，扬言如果不尽快改制，则将发动一次武力革命，把所有的邦组成一个以华盛顿将军为首的、拥有王权和一切特权的新国家，一个“债权人”的王国。
其实，不但“债权人”有这样的要求，“债务人”也有。因为为了偿还公债，一些邦不得不将负担转嫁给本邦公民（比如用他们的土地来抵押债务），从而使更多公民成为债务者。发生在马萨诸塞的“谢斯起义”，以及新罕布什尔、罗德岛以及北部各邦的暴动，就是“绝望的债务者”的反抗。
可见，仅仅一个“国债”问题，就要逼出一个“全国最高政府”来，何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意。谢斯起义后，马萨诸塞曾向邦联求援，国会却迟迟不能做出反应。当然没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能，没有威望，以至于它1785年的主席约翰·汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作，而1786年的主席戴维·拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信，恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时，十三个邦竟然只来了七个邦的代表。戴维·拉姆齐警告说，如果各邦继续对议会持蔑视态度，“我们的邦联”就会被扼杀，随之而来的将是“无政府状态和无休止的内战”，直到有一天，一个未来的凯撒大帝把我们的自由掠夺一空，或者我们自己沦为欧洲政治的玩物！
邦联议会这个“维持会”，还能维持下去吗？
所以，制宪会议没开两天，就通过了建立“全国最高政府”的决议，显然不是没有原因的。问题是，这样一来，动作就大了。
我们知道，建立一个“全国最高政府”，就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议，这个权力中心应该是“三权分立”的。因此，就必须有一个最高立法机构，一个最高行政机构，还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的，也是不设行政长官的。为什么呢？因为邦联不过是独立各邦“出于良好愿望”的契约性联盟。相互之间，讲的是诚信和自愿。如果有纠纷，也只能仲裁，不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样，盟邦之间，邦邦平等，顶多有“盟主”，不能有“君主”。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席，但那是维持秩序的，不是国家元首。因为“美利坚合众国”是十三个邦的邦联，不是合为一体的一个国家，又哪来的元首？显然，要解决“最高行政机构”和“最高司法机构”这两个问题，都必须从根本上改变政治体制，不能再维持邦联制度。这可不是对《邦联条例》修修补补就能奏效的。
建立最高立法机构也如此。
最高立法机构表面上看问题不大，扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来，却问题多多。比方说，这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制，就是个问题。当时的十三个邦，有十二个是实行两院制的，只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数，邦联议会却又是一院。所以，如果继续实行一院制，则“全国”和“地方”不统一；如果改行两院制，就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
更麻烦的是，邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和“最高立法机构”的要求相去甚远。为什么没有约束力呢？因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的，而《邦联条例》又是由没有立法权的“大陆会议”制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权，因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法，依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然，要使新的议会成为最高立法机构，就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要“高”的，那它就不能再是什么“条例”，而只能是“宪法”──《美利坚合众国宪法》。
实际上，只要是“建立全国最高政府”，无论是建立最高立法机构，还是建立最高行政机构和最高司法机构，都需要一部宪法，一部能够代表人民授权的最高法。我们知道，获得最高权力有各种办法，比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取，后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权，而是授权。即便要夺权，也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变，只能靠立法，尽管后来有人（比如史学家约翰·伯吉斯和布鲁斯·阿克曼）讽刺说，费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手，他们一定会宣布政变；而所谓“制宪”云云，则不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已（请参看卢周来《关于美国宪法的神话与真相》）。但不管怎么说，要用新的全国政府取代旧的邦联议会，就非重新立法不可。
因此，当本次会议迈出了“应该建立全国最高政府”这一步后，它就不能不再迈出第二步，──把自己从修订条例的会议变成制宪会议。
问题是，它有权这样做吗？
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三 摸石头过河（1）
费城会议是否有权撇开《邦联条例》另立宪法的问题，其实在会议一开始（5月30日）就有人提出过了。前面我们已经讲到，南卡罗来纳的科兹沃斯·平克尼将军就提出了这个问题。另外，马萨诸塞的艾尔布里奇·格里先生也有同样的疑惑。
不过，这个问题在5月30日那天并没有引起反响，一直要到九天以后才有人旧话重提，而且争论激烈。这是很奇怪的。因为在我们中国人看来，名不正则言不顺。费城会议连自己的任务和权限是修约（修订《邦联条例》）还是制宪（制定《联邦宪法》）都搞不清楚，怎么还能把会开起来？
这里面又有好几个原因。
首先，对于会议的性质和职责虽然有人存疑，但有一点是大家都不怀疑的，那就是邦联的现状�