被当作“发展中国家”来对待的。由于苏联工业经济崩溃，俄罗斯的目标超过了实际排放，所以俄罗斯不会限制温室气体排放。33而美国根本就没有批准这个议定书。（截至2000年，澳大利亚是世界上第五大排放国，34直到2007年12月，新总理陆克文就职后澳大利亚才批准了《京都议定书》。）35因为缺乏主要国家的支持，而这些国家对于问题的解决又是最重要的，所以《京都议定书》没能减缓气候变化，也没能解决气候变化带来的灾难性后果。
建立一个新的气候变化国际框架，过程是复杂的。在官方层面，《气候变化框架公约》协调着这一进程。既定目标是，在2009年12月计划于哥本哈根召开的《气候变化框架公约》缔约方会议上达成协议，建立一个国际框架。然而，达成协议是很复杂的问题，首先是内容复杂（各方差异太大），其次是过程复杂。除了《气候变化框架公约》以外，八国集团和G…8＋5（八国集团加上中国、印度、南非、巴西和墨西哥）已经进行了相关谈判，布什政府召开的“主要经济体会议”也就此进行了谈判。尽管主要经济体会议进程的前提假定是合理的，即主要的碳制造者必须达成一致，形成一份全球协议，但是该会议与其他气候变化论坛并行，反而模糊了达成相关共识的领导权和进程，导致主要经济体会议进程被视为（尤其是被新兴经济体和发展中经济体视为）《气候变化框架公约》的竞争者，而不是有助于形成共识的工具。
多边实践经验
新的气候机制面临的首要政治挑战就是历史延续下来的不平等状态。工业化国家造成了全球变暖和温室气体聚集，而新兴经济体和发展中国家却被要求参与合作、解决问题。发展中国家认为它们不应该为非自身造成的问题承担责任，这是有道理的。但是，没有它们的参与，危机就不能得到解决。即便所有高收入国家明天就实现零排放，新兴经济体和发展中国家不断增加的排放还是会将它们送上气候灾难的轨道，使它们所期望的经济增长和稳定受到威胁。36即便只有中国和印度这两个国家继续保持增长，并在2050年接近美国的人均碳排放水平，它们的碳排放也将会接近全球“可容许”浓度的四倍。37没有新兴经济体的参与，防止气候变化产生最坏影响的国际行动就不会获得成功。
抑制气候变化（7）
不平等与相互依赖的共同作用使得各国在气候变化政策上形成了5个集团，代表负责任主权的新框架必须从这个集团结构中产生。第一集团主要在欧洲，再加上热情略低一点的日本，它们主张通过一个国际条约，建立共同的且有约束力的全球排放标准。第二个集团是布什政府领导下的美国推动形成的，主张在国际层面上根据协议建立一个长远排放目标，在国家层面上由各国作出中期承诺，只有在国家层面上的承诺才具有约束力。
第三个集团由中国和印度领导的新兴市场经济体组成，它们不赞成具有约束性的国际目标。新兴经济体强调保持经济持续增长，它们的诉求主要集中在技术推广和为清洁技术融资等问题上。第四个集团是发展中国家，它们排放的温室气体最少，但却要承受洪灾、沙漠化和其他灾难性后果。毫无疑问，它们的要求主要是融资，以使之能够适应气候变化的影响。新兴经济体和发展中国家中存在着一个子集团，这个子集团的国家因为滥砍滥伐而排放的温室气体，占到了全球总排放的20％。国际谈判还没有找到有效的激励机制和架构，可以使这些国家的政府和人民能够从保林而不是毁林中获得更多的收益。
正在形成之中的第五个集团由能源供应国组成，它们看到世界正在逐步减少使用矿物燃料。如果它们将财富投资于技术推广，并因此将自己定位为绿色国际环境中的赢家，那么它们可能会推动这一转型；但是如果它们企图抬高价格，并在转型过程中趁机大捞一笔，就可能会破坏这个过程。
这就是气候变化的新国际框架必须运作于其中的大环境，它要在各种政治利益和经济竞争交错的情况下抑制气候变暖。几点重要经验已经显现。
美国的支持是关键，但是美国首先必须在国内政策层面加强共识，而后才能在国际层面令人信服地采取行动。克林顿政府虽然对减少排放的国际协定持赞成态度，但是却最终没能在协定的紧迫性问题上争取到国内的理解，也没能建立起一个联盟使法案得以通过。尽管当时副总统戈尔已经尽了最大努力，将气候问题提升为国内的优先议程，但是工会的利益以及在北美自由贸易协定批准过程中的政治因素却最终打压了政府意欲在环境问题上有所作为的雄心。因此，克林顿总统从未将《京都议定书》交给参院批准，因为他知道没有通过的可能。布什总统在执政的大部分时间里，并没有认识到气候变化是一个全球性问题。布什政府阻碍了气候变化的国内行动，并且丧失了国际信誉，失去了在此问题上的国际领导权。没有国内支持，美国就有可能阻碍国际共识的形成，但是它也将失去信誉，无法推动建立积极的议程。
发展中国家，尤其是中国和印度，必须是全球气候变化多边框架的组成部分。即便它们的政府致力于实现提高能效和摆脱贫困的双重任务，它们的经济和人口增长还是会增加全球温室气体排放和能源需求。多边体系必须既照顾新兴经济体的经济增长关切，又要认识到它们在不断加重全球变暖状况。气候变化多边框架要逐渐使发展中国家参与进来，并帮助它们减少温室气体排放。否则，即便工业化国家采取果断有力的措施来改变自己的行为方式，全球的二氧化碳浓度可能还是会迅速增加。可能出现的最坏情形是，投资流向了那些正在迅速成为最大温室气体排放国的国家，导致排放的净增长。
抑制气候变化（8）
弱制度能力降低了国际社会抗击全球威胁的能力。《京都议定书》的问题是其内部机制出发点很好但结构不佳，清洁发展机制（Clean Development Mechani*）就是最为突出的例子。该机制提供了成百上千万美元的物质激励，鼓励公司在发展中国家启动绿色项目，但是很多项目可能在没有任何激励措施的情况下也同样会启动。38此外，联合国和世界银行内部处理气候变化相关问题的机构和组织不断繁衍，导致了混乱和重叠。联合国组织结构过多，但是资源又太少，它们应对的是同一个问题的不同方面，但是相互之间却几乎没有协调，也不分享信息。39更有效的气候架构必须区别各种组织的角色，提高它们的运作效率，改革或者解散那些被证明是效率低下的组织，而对于那些有前途的组织要加大财政支持力度。
私营部门是资本和技术的储备库，全球和国家层面的制度安排都要用好它。很多世界上最大最强的跨国公司现在都支持节能减排行动。大陆石油公司（Conoco）最近公开将矿物燃料的温室气体排放同全球变暖挂钩，并游说联邦立法限制温室气体排放。40六个世界上最大的跨国公司宣布成立供应链领导联盟，要求它们所有的供应商公布各自的碳排放水平数据和应对气候变化的战略。41各行各业的公司，如沃尔玛（Wal…mart）、通用电气（GE）、壳牌（Shell）、通用汽车（General Motors）和阳溢软件（Sun Systems）等，都呼吁采取国家立法，42制定适用于美国各行业的明确和共同的指导方针，激发节能和技术创新。美国有50多个大型金融管理公司，包括美林证券（Merrill Lynch）和加利福尼亚州公共雇员养老基金（CalPERS）（全国最大的公共养老基金，资产达2300亿美元），都已经加入到了不断扩大的倡议团体中，要求美国进行国内立法抑制碳排放。43在全世界，有越来越多的公司要求建立稳定的法规和碳定价体系，因为这样能够减少风险、稳定投资基础。
非营利部门也发挥着重要作用，它可以提供分析报告、提高人们对全球变暖的认识程度和关注度。在每一次《气候变化框架公约》的国际会议上，非政府组织都聚集在一起，仔细审查会议程序和事项，给国家施加各种压力，如要求它们减少排放、保护雨林，以及帮助穷国防范和适应气候变化的影响等等。非政府组织施加的压力使得国家和公司在做排放报告时更加透明。但是，它们所处的位置一般不是很有利，并不能有效地影响国际立法去制定有约束力的责任条款；它们的倡议行动常常受阻，因为它们无法战胜声势浩大的产业游说团体，一旦立法，这些团体的利益就会受损。改进后的气候变化多边框架可以疏通渠道，更好地将非政府组织的不同声音、信息共享能力以及倡议行动纳入到政策制定过程中。
也许我们从过去和当前的实践中能够获得的最重要经验就是：诸多的各类行为体必须要共同努力，才能取得进步。将政府团结起来共同应对气候变化是一个挑战，而要将公司、非营利部门和个人全都动员起来，朝着共同的目标奋斗努力，也是一个挑战，且与前者大不相同。美国要发挥核心作用，将这些行为体联系到一起。
为国际协定奠定基础：美国行动
奥巴马总统将成为从根本上改变美国和全球气候政策的最关键行为体。他要教育和发动国内各行各业以及不同政治立场的选民。他要与不同经济发展水平的国家进行接触、建立信任，因为每个国家对于自己的气候和能源困境都有独特的看法。他还要将合理的政策引导到一个问题领域中，从根本上影响经济增长和国家政治。
抑制气候变化（9）
碳定价必须成为美国政策的核心原则，它将刺激私营部门投资、推动研究和技术创新、提高能效。碳定价有三种做法：征收排放税、建立限额交易体系，以及制定燃料效率或可