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由于当时社会发展的状况，国家不可能进行精密的管理，因此制度设置的本身就是粗犷的，在制度安排上预留了很多空隙，由官员自身的活动去填补，这样才能保证制度的弹性，比较能够适应变化。不仅中央政府各个部门之间、下级部门和上级部门之间的关系不清晰，中枢决策机构的成员不固定，甚至决策机关在一个朝代之内也会发生变化。这个部门管那个部门的事情，这个官员管本来不该他管的事情，本来该负责的官员却负不了责，这样的现象屡见不鲜。但是，在任何情况下，机构都在运转，因为古代制度本身就有处理这种复杂关系的模糊机制，存在新制度主义经济学所谓的隐性制度，通过隐性制度的安排，实现政府机构的运转。当然，隐性制度的存在，也会被官员用在为自己牟利的方面，不过这种应用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚内部的紧张。另一方面，虽然政府机构和官员之间关系充满不确定性，但负责基本业务的属吏和杂役却基本稳定，他们之间自有一套处理问题的隐性规约，一是借此牟利（他们不是没有薪俸就是薪俸过低），二是保证公务的运转（不运转他们就没钱可捞）。
基于同样的原因，中国不是不能对农村社会实行军国体制的管理，政权也不是不能下到县以下。秦朝曾经有在县以下设置有俸禄的乡官的制度安排，不仅设置乡官，而且实行乡间的什伍编制，严厉推行连坐制。秦以后，这种乡村管理体制，在历史的某些阶段，总是有复辟的尝试。这样的乡村管理，其实，在短时间内，无论是对农民的管理控制，还是对赋税的征收，都有很好的效果，只是这种制度安排时间一长，就会暴露出交易成本迅速提高的趋向，甚至达到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中国历史的大多数时间里，不管统治者奉行什么思想，主观愿望如何，对农村却只能实行近似无为而治的治理方式，乡官逐渐变成差役，跑腿的，将空间留给乡居的绅士和其他精英。
从政治文化的角度，我们讨论制度的时候，离不开“道”和“术”这两个中国味道的概念。从某种意义上说，道可以是能意会的、蕴涵某种理想状态的境界，术则是实现这种境界的途径和方法。但是，具体落实到制度和政治操作上，道则意味着文治精神，它包括重文轻武，以文官治军，推行道德教化，重视礼仪，维护伦理型的意识形态，等等；术则意味着权术，或者说权力技术，包括权力制衡的制度安排，权力监督和权力运用的技术操控，等等。
文治精神是自秦汉以来每个常态的王朝所必须具备的。道理很简单，“以马上得天下，不能以马上治之”。中国历史上，企图以武力的方式维持国家的王朝并不是没有过，但没有一个能长久。不断充实的儒家理念也许对版图的扩张用处不大，但对于维护一个分散宗法制的农业国度，却有无穷的妙用。春秋战国以降，虽然西周那种贵族式的完整的宗法结构被破坏了，但这种以血缘姓氏为轴心的父系宗法制的某些基本元素，却随着贵族社会的消亡而散落民间，成为小农生活共同体的黏合剂，再次形成平民意义上的宗法制。这种宗法制，由于没有了过去那种严整的梯形树根结构，我把它称之为“分散宗法制”。由于这种“分散宗法制”的广泛存在，当西汉初年汉武帝宣布独尊儒术的时候，从政、教两方面对社会都是一种适应。当然，儒家伦理的推行，对宗法制也是一种促进，使得宗族向大型化的方向发展，导致贵族社会的再生。从东汉末年开始，官僚贵族化的倾向，以门阀的形式再现；到了魏晋南北朝时期，官僚制已经笼罩在门阀政治的阴影之下。好在，在官僚制的自身规律作用下，贵族化的趋势最终还是被遏制了。中国进入了长期而稳定的小农社会，分散宗法制顽强地生存了下来，父子、长幼、尊卑、男女（有别）这样的结构性概念，成为不可撼动的文化核心，支撑着中国社会的运行与再生。正因为如此，每个正常的统治者，都无一例外地不仅要将儒家伦理捧在头顶，而且要贯彻到社会每一个层面。中国历史上的几百个皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社会却始终只有一个主导意识形态，一个教主。关键的是，这个教主不是皇帝本人。因为，这个意识形态是在皇帝之上的，一旦动了这个东西，他和他的王朝存在的合法性就有了问题。
当然，文治精神不仅仅意味着意识形态的推行，还伴随着国家政治以及社会活动的仪式化（礼仪化）。“天王圣明”的尊严，尊卑有序的秩序，权威的认同与服从，必须通过长时间的仪式的熏陶和演练，才能内化为人们的不自觉行为。历代王朝对礼仪重视的程度不亚于财赋与军队。官僚体系中，负责礼仪的专门机构，只有增加的份，而没有缩减的可能。官办的学校教育，学礼一直都是主要的内容，以至于到后来，老百姓一致认为，上学就是达到“知书达礼”。近代中西大规模接触之初，中国在马戛尔尼使团来访和1859年中外交涉中，所表现出对礼仪问题的过分反应，实际上不过是传统文治精神的一种过度反弹。
正因为有了意识形态的推行和礼仪化制度这两个基本要素，古代制度呈现出文官第一的特色就可以理解了。正如阎步克先生的研究所显示的那样，自汉以后，儒生和文吏的结合，为官僚体系提供了成员。而事实上，在这个结合过程中，儒生的味道逐渐压倒了文吏，以至于察举制运行到后来，通经和达礼才是进入仕途的基本条件。再到后来，是官僚基本上就意味着也是士大夫，非正途（科举）出身的人，按惯例总是被排除在士大夫的核心群体之外。至于官僚所需的操作技术，则由上不了台盘的吏和后来的幕僚承担。
不过，文官第一的制度面貌，还可以从另一个角度去理解，这就是军事制度的安排。说实话，武装力量无论如何都是国家的支撑性要素，无论在什么时代都是如此，古代中国自然也不例外。事实上，每个开国君主都是完全或者部分意义的武夫，西晋的开国皇帝司马炎总是强调自己家族的“诸生”出身，还被人嘲笑过。皇帝们对于军权也从来都没有放松过。兵者利器也，可是这利器是双刃剑，能伤别人也能伤自己。对军队控制不当，轻则割据难制，重则起兵反叛。以暴制暴，采用武力控制的方式维持国家的秩序当然不是不可以，但这样一来，难免伤及礼制和教化，建立不起皇帝和军人之间的道德联系，即使是身边的亲卫军也难保不有起叛心的一日。对于古代社会的政治制度，在效忠和效率之间，效忠总是第一位的。所以，拥有最可能颠覆皇权利器的军人，是首先应该防范的。当然，军人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比较起来，还是军人更具危险性，其实，文官与军人的结合，是最危险的。所以，重文轻武，以文压武政策的推行，效果是一石二鸟，既压低了武人，又离间了文武，让他们难以结合。
文治精神到了这一步，已经进入了术的领地。古代制度安排上的权力制衡，也属于术的层面，除了前面讲过的文武制衡，还有行政与监察机构的制衡，行政机构之间的制衡，地方官员之间的制衡，以及体制内与体制外的制衡，等等。实际上，古代政治中的权术还远远不止这些。可以说，当年韩非子列举的那些驾御之术，在以后的岁月里，不仅在君臣之间，而且在臣臣之间，年复一年地推陈出新地上演着。只不过，我们已经很难在制度的设置上看出痕迹了。
中国古代制度阐释方面最易被人忽视，同时也最暧昧不清的所在，应该是官僚机构，即所谓衙门的运作方式与内涵。从某种意义上说，任何一种形式的制度安排，最后都要通过衙门的运作才得以实现。衙门实际上是刀笔吏和衙役的空间，自唐朝以降，吏和衙役已经成为一个介于官民之间的特定群体。他们的政治地位不高，其中的衙役甚至被列为不得参加科举的贱民行列，但是，他们才是政治运行不可或缺的人物。无论是中央机关还是基层的县衙，没有主官，政务不会停滞，而没有了吏和役的奔波跑腿，那么所有的事务都可能停摆。多少年来，这是一个变化最少的角落。无论政治风云如何变幻，他们有着自己的规矩，按着自己做事常规行事。大一点的政治程序性的变化多少会导致他们行为的改变，但用不了多久，还有可能溜回旧日的轨道。当然，朝代的不同，皇帝的不同甚至于官僚个体的不同，是会影响到他们，但谁也不能否认，他们是政治操作层�