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当包围德国的这个时刻、威胁着德皇统治的这个时刻、死了的爱德华赫然“比我这个活人还强”的这个时刻来到的时候，德皇谕示：“我命令公海舰队现时采取守势。”德国对他手中这一锐利武器采取的战略，是将它作为一支“存在的舰队”而发挥其作用。让它呆在固若金汤的筑垒阵地内，它对敌人就会成为一个经常存在的潜在危险，迫使敌人得时刻保持警戒，不使它有出击的可能，从而消耗敌人的海军资源，并使敌人的部分兵力不能从事其他活动。两支舰队，处于劣势的一方如此行事，是普遍认可的，也是马汉所赞成的。不过，马汉后来的结论是：一支“存在的舰队”的作用“被过分夸大了”，因为一支甘心雌伏、不去作战的海军，其影响力是势必日趋削弱的。
如果没有充分的理由，没有坚强的支持，那么就是德皇也不会强行实施这样一项政策的，而他两者都有。许多德国人，尤其是贝特曼和较有世界主义色彩的文官集团，一开始就不相信英国是一个真正想认真打一仗的对手。他们一直认为英国是可以被收买而单独媾和的，尤其是在法国被击败以后。埃茨贝格尔对英国殖民地采取谨慎小心避不攫取的政策，就是这种想法的部分表现。德皇的母系亲族，德国王公贵胄的英籍夫人以及古老的条顿人的血缘关系，都足以产生一种亲属感。英德两国之间有可能进行调解，因而两国之间的战争和流血伤亡，虽非不可能，据认为也是难以发生的（不知何故，在他们的思想上，对于把英国远征军和法国军队同时一举围歼的流洒鲜血，居然不当作一回事儿）。此外，德国还希望把它的舰队保持完整无损，作为迫使英国就范的讨价还价的条件。这种理论，贝特曼坚决支持，德皇也乐意接受。随着时间的推移，胜利的希望日趋暗淡，使德国舰队安然度过战争，以供和平谈判桌上讨价还价之用的愿望也就更加巩固。
8月份，德国的主要敌人似乎不是英国而是俄国，因而德国舰队的首要任务被认为是控制波罗的海——至少那些想要延迟和英国较量的人们是这样认为的。他们说，德国舰队应防范俄国干扰来自斯堪的纳维亚的海上供应，应防范俄国可能袭击德国的海岸。他们担心对英国采取行动会削弱德国舰队对波罗的海的控制，从而让俄国登陆，导致德国在陆上战败。
要把愿望变成政策，总是可以找到论据的。别的不谈，8月份，德国海军之所以被置之脑后，主要是由于相信陆军可以获得决定性的胜利，同时普遍认为战争不会打得很久，封锁不致成为需要多加操心的问题。有“先见之明”的蒂尔皮茨，早在7月29日丘吉尔动员舰队的那天，便已请求德皇把海军控制权置于一人手中。因为他觉得“我的一只小指头要比波尔的全身都强”（这种思想情绪是他私下对他夫人透露的，而不是对德皇表示的），所以他只能建议把所提的这个职位“托付给我本人”。他的建议遭到拒绝。虽然他考虑过辞职，然而出于他行之有效的所谓德皇“不见得会接受我的辞呈”的理由，没有提出来。他和其他几位大臣一起被拉到科布伦次，不得不在统帅部的胜利气氛中忍受痛苦，当时“陆军在各方面都得到胜利而海军却一无所获。积二十年之努力，而今我的处境如此糟糕，谁也不会理解”。
他的公海舰队计有十六艘无畏战舰，十二艘较老式的战列舰，三艘战列巡洋舰，十七艘其他巡洋舰，一百四十艘驱逐舰和二十七艘潜水艇，仍然都停泊在港内和波罗的海，同时对英国的进攻也只限于潜水艇在第一周的一次海上搜索和布置水雷。德国的商船也已撤回。7月31日，德国政府命令各轮船公司取消一切商船出航。到8月底，计有二百七十五万吨，数占德国商船总吨位一半以上的六百七十艘德国商船，躲藏在中立国港口，其余的除了那些往返于波罗的海的商船以外，都停留在国内港口。德国四十艘令人敬畏的袭击商船的快速军舰，只出动了五艘，所以英国海军部环顾四方惊讶不已之余得以在8月14日报称：“横渡大西洋的航道安全无阻。英国海运商务照常进行。”除了袭击快舰“埃姆登”号和“柯尼斯堡”号在印度洋上，以及海军上将冯·斯佩所率领的舰队在太平洋上外，其余所有德国海军和德国商船在8月底前都已从各大洋的水面上引退。
另一场战役，英国和伟大的中立国美国之间的战役已开始了。引起1812年战争的那些老争端，那几句老话——公海上的航行自由，国旗掩护商品——以及中立国的通商权和交战国的限制权之间不可避免的那些老冲突，又都重新出现了。1914年的所有交战国，加上美、荷、意及西班牙，曾在1908年举行会议，试图制订一套有关的规章。这次会议是第二次海牙会议的继续。东道国是世界上海运业务最大和对中立国家的贸易畅通无阻最感兴趣的英国，爱德华·格雷爵士虽不是出席会议的代表，但却是这个会议的推动者和发起人。尽管海军上将马汉作为美国的首席代表精力充沛地出席了会议，但会议产生的伦敦宣言中，中立国的贸易权比起交战国的封锁权来还是占了上风。甚至连马汉这位海上的克劳塞维茨和史里芬，也奈何不得英国影响所起的温和作用。与会者全都支持中立国照常进行商务，马汉的反对意见遭到他的文官同事们的否决。
货物被分为三类：绝对禁运品，这包括只供军用的物品；有条件的禁运品，即既可供军用也可供民用的物品；以及非禁运品，包括食品在内。只有第一类货物在交战国宣布封锁后才可以由交战国没收；第二类货物则必须证实目的地是敌对国家方可予以没收；第三类货物则根本不能没收。但当各国代表签署宣言回国后，英国的另一种利益——制海权——抬头了。海军上将马汉的旗号又在桅杆上飘扬了。他的一些英国门徒一见到保障英国生存的海上优势遭到出卖，便发出惊恐的呼号。他们问道，如果允许中立国供应敌人需要的一切，则阻塞敌人的海上通道又有何用？他们使伦敦宣言成为轰动一时的案件，在报刊上和在议会中发动了一场反对它的运动。伦敦宣言将使英国舰队失去作用；它是德国的阴谋；贝尔福反对它。伦敦宣言虽在下院通过，但上院却一鼓作气根本没有让它付诸表决，这也许是他们在二十世纪中最有声色的一个行动。这时政府已经另有考虑，所以欣然任其夭折。伦敦宣言遂此始终未获批准。
同时，海上力量的新的现实情况已使英国传统的近距离封锁敌国港口的政策过时。直到当时，英国海军部的打算是，在与大陆强国作战时，由驱逐舰队在巡洋舰乃至战列舰的支持下，实行近距离封锁。但是潜水艇、浮动水雷的发展，膛线炮的改进，形势逼人，势需改弦易辙，采取远距离的封锁政策。海军部在1919年的作战令中采用了这项政策，但又波澜四起，将整个问题重又投入了混乱的深渊。当一艘轮船企图通过近距离的封锁时，它所驶向的目的港是明显的，因此根本不存在目的地问题。但当轮船在远离目的地好多英里以外，譬如说在北海之端被拦截时，按照封锁条例的规定，必须有目的地是敌国或货物属于禁运品的证据证明确实后才可扣留。于是问题就象一个带有许多铁刺的浮动水雷似的，十分棘手。
战争爆发之际，伦敦宣言仍然是各国在这个问题上意见集中的一份宣言书。美国在8月6日，即战争爆发后第二天，正式要求交战国遵循该项宣言。德奥两国渴望在敌对国家同样赞同的条件下，支持该项宣言。英国，作为协约国在海军政策上的发言人，作出了一个肯定的答复，同时声言保留对“有效地进行海战所必不可少的”某些权利。因此这个答复说是同意，实际上是不同意。英国对于禁运品迄无定策，只是凭经验觉得伦敦宣言的条款需要略加引伸。英帝国国防委员会在1911…1912年的报告中曾建议应将货物的最终目的地，而不是船舶的目的地，作为衡量有关货物是否属于有条件的禁运品的标准，因此制作马鞍的皮革、制作轮胎的橡胶、铜、棉、纺织品原料、纸张等都可以转为军用物品，不得仅仅因为它是运给中立国的收货人就可以自由通行。倘这些物品可由陆路转运到德国，则封锁云云，就不值得。该委员会于是建议继续航行的原则应予“严格执行”。
“继续航行”是一些神秘莫测的用语之一，它在历史上时见时不见，而每次出现时又完全不同于前。“继续航行”这个概念，是十八世纪英法战争中英国人的一大发明。它的意思是说，决定的因素是货物的最终目的地，而不是先到的目的地。这个用语还没有完全断气就被伦敦宣言埋葬了，而现在却象爱伦坡的那只已被送入墓穴的猫一样，又被挖了出来，还有着惹起麻烦的能耐。陆军部接到通知说，中立国运往荷兰的粮食是准备供应在比利时的德军的。8月20日，英内阁会议颁发了一道枢密院令，宣称有条件的禁运品，今后如系运往敌国或“敌国的代理人”或其最终目的地为敌对国家，均一体视为拿获对象。至于目的地的证明，从此将不复以提货单为凭，而将依据——用了一句其伸缩性之大无与伦比的措词——“任何充分的证据”。
这就是“继续航行”的理论，好不张牙舞爪，气势逼人。其实际效果，英国驻华盛顿大使塞西尔·斯普林…赖斯爵士承认，是把每样货物都视为绝对禁运品。
枢密院令的起草人当时想都没有想到“继续航行”原则复活后会导致一系列的重大后果和执行决定时的巨大困难，如命令船舶停驶和登船检查，X光的查验货物，设立处理战利品的军事法庭和法律上的复杂事务，以及德国最终诉诸无限制的潜艇战的最终殃及