由政府向农民授田，或者向勋贵们赏赐。一切民间自由进行的土地贸易都是非法的。因此，本朝采取打击土地兼并和限制私有财产的政策以维持较为原始状态下的小农经济，从而保证政府能用简单的行政方式和道德教条统治地域辽阔、人口众多的帝国。
正因为如此，帝国的政策开始与社会发展的规律背道而驰。土地的兼并者，一方面不能向国家公布他的土地数目；一方面，他也就无法或者根本就没有意识向国家交纳相应的赋税；同时，他也不会保障原土地所有者的生活。帝国既无法律肯定臣民享有私有财产的权利，臣民们也就无法向帝国尽自己的义务。可更为悲惨的命运却降临到了丧失土地的农民身上，没有了土地，他无法承担政府规定的赋税，他的出路只有两条，一是成为土地新主人的雇佣；二是离开家园，成为流民，而这两种出路，都是以放弃自己的公民身分为代价的。他们的梦想有两个，一是最现实的：吃饱肚子，穿上衣服；一是最不现实的：生活在一个比大汉的社会还要好的社会之中，这个社会仍然用大汉君臣们常常挂在嘴上的两个字――“太平”来形容，但必须绝对平均、无私、和谐、道德、无阶级、无政府、无法律、无剥削、无天灾、无疾病。
孝和皇帝以来，土地兼并更加迅速，流民规模逐年增大。由于帝国的土地和财富聚集在大土地的拥有者手中，帝国一面要限制、打击他们，一面又不得不与他们妥协，从他们手中尽可能地多征收钱财，而帝国在如此窘迫的财政状态下，还必须赈抚和安置流民，这实在是一件没有希望的事。难怪当今天子要卖官鬻爵，因为国库里面已没有供他花销的费用了。从本朝末期一些思想家们遗留给后世的著作中可以发现，在他们生活的时代，豪民们占有成百上千顷的土地，奴婢牛马、金银珠宝无法计数，富过王侯。在帝国的户口簿上，仅为一户，但他们却役使着成百上千户的人家。可那些流民们，已经无衣无食，甚至到了“裸行草食”和“人相食”的地步。
这样，张角的宗教团体便成了流民们的归宿。由于信仰的作用，张角的信徒中也不乏地主、富商和官宦，集中了不少的财物；流民在他的宗教大家庭里，可以憧憬他们的梦想；而地方官吏也感到张角的宗教解决了令他们头痛的社会问题，因此也有好感。所以，杨赐的上书中提出了让地方官吏安置或送回流民，孤立张角的教团，然后再诛杀魁首的策略。
刘陶的上书指出了更为迫切的问题：据他的侦察，张角的党羽已经潜入京师，活动于民众和官宦之中，大有觇视朝廷之意。应速加侦缉，并诏令天下，以重赏募收张角。
不知是什么原因，他们的上书被把持中书的中官们“留中不发”了。事后杨赐因故离职，无法问及。刘陶向天子打听此事，天子王顾左右，让他把《春秋》编得有些条理，以便自己阅读。刘陶无奈，只得去图书馆消磨时光。
更不知是什么原因，杨赐和刘陶上书的事情，居然被远在冀州的太平道大贤良师张角获悉。在这几年中，他加紧了部署。张角是一个有宗教激情的领袖，他觉得宗教不仅应该是人们的心灵归宿，而且应该是理想的家园，只有建立一个宗教国家，天下的苍生，才可能幸福。这个宗教国家的理想并非他的发明，而来自他珍藏的一部秘笈《太平经》的描绘。这部秘笈在宇宙学说上采用了老子和庄子的观点，但发挥的却是如何用法术和宗教信条而不是法律和道德来治理国家，直至调养个人的身心，达到长生不老的境界。这些法术和信条有许多并不来自道家，而来自五行家、方士、神仙家和墨家，而后者又是先秦时代由手工艺者组成的行会式的民间学派。这个学派一开始就采用了类似后世秘密社会的方式组织自己的成员，并认为上天是有意志的大神，会对每个人的善恶行为作出反应。这样一来，道德修养就成了宗教的戒律。所以，墨家尽管在大秦帝国时代就销声匿迹，因为法制国家绝不允许秘密结社，但墨家的信徒们凭着他们在物理和化学上的造诣，摇身一变成了精于制造器物、炼制丹药的方士。可墨家这种特殊的组织方式也在他们心目中演化成为宗教国家的社会结构。
一开始，太平道教徒对大汉帝国存有信心，他们把实现宗教国家的希望，寄托在大汉天子的身上。前汉孝成皇帝时，国事不振，齐地有个叫甘忠可的人诣阙，献上一部叫做《包元太平经》的书，说大汉虽逢天地的大终之际，但天不弃大汉，派了一个叫“赤精子”的神仙下凡，帮助大汉重新接受天命。他不知道，大汉的立国学说是儒家思想，这种思想最讨厌有神论者，在当朝大儒刘向的建议下，以“假鬼神罔上惑众”的罪名将甘忠可下狱至死。过了些年头，孝哀皇帝即位，国事益加不堪，天子久病不起，因而甘忠可的弟子夏良贺和大臣李寻等人再次以太平道劝说天子，天子相信了，下令改号为“陈圣刘太平皇帝”，希望能够获得新生。李寻等人甚至开始用太平道的方式改组政府机构，但由于儒家士大夫们的抵抗，又由于天子的病并未因此而好转，于是几个太平道教徒人头落地。本朝孝顺皇帝时，又有一位齐地人宫崇诣阙，献上一部名为《太平清领书》的秘笈，并且声称：这部书是他的老师于吉在曲阳泉水上得到的神书，用红白两种丝帛装帧、青朱两种颜色书写，计一百七十卷，其中说的都是让帝王立刻能至于太平的法术。士大夫们看了，又定为妖妄不经，封存在国家图书馆里。孝桓皇帝因为忧虑无子，曾召见方士襄楷，这个方士又提起了这部有太平字样的书来。当然，他又遭到了拒绝。
张角多年来一直在钻研这部书籍，但和他的前辈们不同的是，他深知实现书中理想社会的力量，是广大的民众，而不是大汉的君臣。他还是一个出色的宗教活动家，不仅善于发动民众，而且会组织联络，安插耳目和钉子。因而在得到来自大汉中枢机构的信徒送来的情报之后，他马上召集几个大弟子和自己的两个弟弟张宝、张梁商议。
几个教团首领决定派出八名使者，以布道的名义，迅速联络，把教徒们按地域分为三十六方，大方万余人，小方六七千人，每方设立一个渠帅。由大方首领马元义将荆、扬地区的几万名教徒收聚起来，约在明年，即光和七年（184）到冀州南部、接近司隶校尉部的邺县结合，一举暴动。
他们之所以选择明年起事，是因为明年的干支是“甲子”，每一个甲子年都是历法的新周期的开始，可以让广大的民众相信这是新天命降临的时刻。这个时刻，象征着大汉的“苍天”将会死去，而象征着太平道“中黄太乙”神将统治天下，这个神是由代表黄帝的五帝星座正中的黄帝座加上代表天帝的太乙星座混合而成的神祗；这个神主宰的“黄天”即将诞生。于是太平道拟定新的国号就叫做“黄天太平”。
马元义向自己属下的教徒下达了命令，他自己又带着一些骨干潜入了京师。不多时，京师的小儿都会唱这样的歌谣：“苍天已死，黄天当立。岁在甲子，天下大吉。”帝国政府各大机关的大门上，不时地出现用白土书写的“甲子”二字。京师的警备长官、河南尹何进觉得蹊跷，他作了侦察，但找不到头绪，因为马元义等人每次进城，都有安全可靠的人接应。这便是将杨赐和刘陶的上书扣下不发并密报给张角的人，他们竟然是中常侍封谓和徐奉。
马元义和封、徐二人约定，明年三月五日，内外俱起。
光和七年元月，发生了一件让张角意料不到的事。马元义的弟子、济南人唐周上书朝廷，告发了太平道教徒的暴动计划。在一个月黑风高的夜里，羽林军卫士和五校营的军士们在何进的率领下，包围了封、徐二位中官的府第，搜出了藏于其中的马元义。几天之内，马元义布置在京师内的党羽们纷纷被捕。马元义本人，在京师的街市广场上，被用称为“车裂”的酷刑处死。紧接着，京师闭门大索，不仅在闾里街巷搜捕张角党徒，就连帝国各大机关之中，也进行了排查，先后诛杀达干余人。
在此同时，帝国政府命令冀州刺史部的所有官吏和武装力量行动起来，缉拿张角等人。
张角采取了应急的措施，派出快马，日夜驰告各方：立即起义，以头戴黄巾作为标记。二月，张角和弟弟张宝、张梁分别自称“天公将军”、“地公将军”和“人公将军”，策动冀州的教徒暴动。于是，冀州一带的安平、甘陵教徒，拘捕了安平王刘续和甘陵王刘忠；邻近幽州地带的广阳教团首领黄沙，率部攻杀太守刘卫和幽州刺史郭勋。这一系列暴动，从北部对京师形成了压迫之势。
南方的教徒以三个地方为核心，举兵响应。京师西南的南阳，是世祖皇帝的老家，这里的教团首领张曼成率众攻杀了太守褚贡。京师东南紧邻的两郡：颖川和汝南的郡城，相继被教团首领波才和彭脱率众攻陷。京师的南部也形成了威胁。
仿佛一夜之间，天下裹着黄色头巾的人头攒动，如蜂聚蚁集，“黄巾贼”攻占州郡，捕杀长官的急报，随着快马的奔蹄，涌到京师的北宫。
三月，北宫的御前会议，已经开了好多天了，每次都是天子亲临，因为他也懂得，国家安危之际，还是靠大臣们才行。公卿们提出了先稳固京师的建议，诏令拜何皇后之兄、现任河南尹何进为大将军，封慎侯，统率京师所有的御林军和警备部队，在京师周围设置了函谷、太谷、广成、伊阙、擐（请将此字的“提手旁”改为“车字旁”）辕、旋门、孟津、小平津八个关隘。从此，本朝又有了一个而且是最后一个大将军。
第二步，必须调动野战部队平定暴乱。可帝国野战军的精华都在西�