清制，一般称瀚海以南或称大漠以南，为内蒙古，即内扎萨克蒙古，就地域而言，东至吉林、黑龙江省界，西临阿拉善厄鲁特蒙古，南接陕西、山西和察哈尔八旗及牧场，北靠喀尔喀蒙古，东西长万余里，地域十分辽阔。
内扎萨克蒙古有部落二十四部，组成六盟，分设四十九旗。六盟分别为：哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟和伊克昭盟，各盟在清朝皆由各地都统、将军监督统辖，去清改华后，设内蒙古专区办事大臣，也只是将各统辖都统和将军的名称改为军分区、军区司令而已，各旗仍旧维持每一到三年会盟一次的惯例，会理政务并检查军备，随时准备为朝廷所征调。
而外扎萨克蒙古是与内扎萨克蒙古相对而言的。清制，一般称瀚海以北或称大漠以北为外蒙古，这是外扎萨克蒙古的主要组成部分。外蒙古又称喀尔喀蒙古，初分三部，即车臣汗部、土谢图汗部和扎萨克图汗部，雍正间增设赛因诺颜部。此外又有准噶尔、和硕特、杜尔伯特和土尔扈特、辉特、阿拉善、厄鲁特、额尔济纳、土尔扈特、青海蒙古之分。
外扎萨克蒙古以地域划分，大体上包括另一时空的蒙古国、中国新疆天山以北、内蒙古阿拉善和额济纳、青海省部分。外扎萨克蒙古的兵民，各以将军或大臣统之。喀尔喀四部之兵，原统于定边左副将军，1896年整编后改为直属蒙古特别军区司令；杜尔伯特、新土尔扈特、和硕特之兵，原统于科布多参赞大臣，旧土尔扈特之兵原统于伊犁将军，1883年朝廷设新疆行省之后，土尔扈特与和硕特等部各盟旗并入新疆省，1896年后，各部兵丁编选为正规军和民团。青海各部落，原统于西宁办事大臣，设青海省后并入省内，由省政府、省军区管理。阿拉善和额尔济纳之兵，不统于将军和大臣，征调同内扎萨克蒙古。
蒙古地区大大小小的封建主按清朝的封建等级制和爵位，分为亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公和辅国公，还有一至四等台吉或塔布囊。这些封建贵族爵高位尊，有的任盟长、副盟长，有的任旗扎萨克，即一旗之长，这部分人可称管旗王公，扎萨克之职，自亲王到台吉都可任职，而且是世袭的。不任公职的，可称为未管旗王公，这部分人虽是王公贵族，但不是执政的，其待遇与管旗王公有所区别。
此外，藏传佛教格鲁派（即黄教）的僧侣集团上层也是蒙古地区重要统治力量，外蒙古以哲布尊丹巴呼图克图为代表，内蒙古以章嘉呼图克图为宗教首领，**和班禅则是黄教的最高首领，各活佛、寺院名下都有大量的土地草场，由于蒙古地区几近一半的男性人口都出家为僧，王公贵族又无人不崇信黄教，故宗教上层的影响力十分强大，清朝皇帝通常采取册封、赏赐、给予免税免役特权等手段来控制他们，从宗教方面强化对蒙古的统治。
移民实边之议，由来已久，自19世纪60年代起，俄、美、英、德、法等列强势力相继侵入蒙古地区，面对列强侵略，帝国边疆大吏纷纷提出“筹边”之计。1880年（光绪六年），时任山西巡抚的帝国前总理、承恩公张之洞在上书朝廷的《详筹边计折》中首次提出了屯垦蒙边的意见，继任山西巡抚刚毅于1886年（光绪十二年）提出了更详细的《筹议晋省口外屯垦情形折》，山西省长胡聘之于1897年（光兴二年）提出《屯垦晋边折》，这些奏折中都提到了要通过移民实边的办法来应付外敌、巩固边疆。
1900年（光兴五年），山西省长岑春煊多次上书朝廷，请求“筹议开垦蒙地”，提出先期开垦灌溉便利的乌兰察布、伊克昭二盟之地，既可发展蒙地经济、巩固边防，又可增加财政收入。
1901年，文易内阁通过了内蒙垦务令，任命伯爵刚毅为督办蒙旗垦务大臣，赴内蒙古西部督办垦务，从此开始了对内蒙古地区的全面放垦。为迅速展开垦丈工作，又特授刚毅归绥军分区司令、内蒙专区办事大臣等职，以武力为后盾，在预定放垦的地区设置清丈局、垦务公司和垦务局，强迫当地王公将领地放垦，3年内即在整个内蒙古专区垦丈土地400余万亩，收取地价300余万元。
由于涉及切身利益，部分王公牧民对垦务抱持抵制态度，与垦务机关、驻军时有摩擦，垦务大臣刚毅往往以强硬手段处置，蒙人怨愤四起，称之为“吃土魔王”。
1903年中俄开战后，为稳定内蒙局势起见，文易内阁又以贪污、滥用职权为名罢免了刚毅，暂停垦务，着重在已放垦的地区设置府县，引进训政，训练实行与内地相同的宪政下的地方自治。
战争结束后，第二次刘云内阁决定重启垦务，任命山西省长程德全为垦务大臣，兼任绥远军分区司令、内蒙办事大臣，预定以六年为期，在整个内蒙专区续垦700余万亩土地，移民15到20万户。
然而在1905年1月的京师变乱后，由于满洲皇室被迅速压制，身为臣下的刘云突然成为皇帝，蒙古地方人心动荡，为安抚蒙人，刘云除了宣布蒙古各王公爵位、薪俸不变外，也要求张志高内阁暂停垦务。但在此之前，哲里木盟和伊克昭盟已有60多万亩纳入第二期垦务计划的土地由地方垦务机关清丈完毕，等待放垦，张志高内阁虽然宣布了暂停垦务，但仍坚持对已清丈的这60万亩土地实行放垦，引发了这些土地上王公牧民的强烈不满。
进入8月份，哲里木盟准格尔旗协理台吉（即代理一旗政务的高等贵族）丹丕尔首先起事，率本旗兵民捣毁了什拉塔垦务局，随后伊克昭盟郭尔罗斯前旗的四等台吉（又称“毫台吉”，即无随从、家丁，财产也很少的四等贵族）陶克陶又聚众起事，连续砸毁多处垦务局。丹丕尔与陶克陶起事后，周边盟旗纷纷相应，部分王公趁机提出收回第一期已放垦的土地，内蒙形势骤然紧张，如今已到了皇帝刘云不得不亲自过问的地步。
刘云自然无法满意于垦务大臣程德全那单线式的应答，稍稍增强了脸上的威严感后，冷语道：“程大臣的意思是，只要让你放手用兵去镇压就可以了？”
程德全低首道：“臣以为，朝廷决不可纵容乱匪为祸。据臣所知，丹丕尔、陶克陶自起事以来，勾结草原大盗白音达来，攻打衙门，抢夺军火，勒索富商，私筑堡垒，囤造弹药，已成谋反之势，蒙民又多受其蒙蔽，假若拖延时日，北边必陷于大动乱之中，对国家之损耗不可估量。”
理藩大臣朱家宝却有不同意见：“皇上，用兵的确可以镇压一时，却势必有失人心，事情既起自那60万亩第二期放垦地，可宣谕蒙边，将那些土地物归原主，再晓谕丹、陶二人缴械自首，由皇上赦免其罪，既可收民心，亦可免兵祸。”
程德全连连摇头：“朱大人此言差矣，垦务之行，乃是宣示朝廷有处置蒙土之权，王公之封土亦为帝国之国土，国家可封赏给王公，亦可从王公手中征收，敢于反抗者即是叛国！若是向叛匪屈服，今后王公凡有不满者皆效仿而起兵做乱，国家之声望，政府之颜面，皇上之威严何在？垦务乃巩固边疆、造福万代之大事，为眼前小平安而罔顾未来大利益，实非有抱负之政府所为。”
程德全这番话倒是对了刘云的胃口，抚掌点头道：“改土归流、移民实边乃帝国的长期国策，各地王公世袭享有的领地乃是靠帝国的庇护而得以留存，帝国有权参与处置，王公也必须遵守帝国法律，不得阻碍治下的人民享有帝国宪法规定的臣民之权力。当前虽然为了保持国内稳定，在蒙藏的管理上暂时以沿袭旧制为主，但这种情况可能一直维持下去，蒙藏必须全面开发改制，政治、经济、军事各方面都要与内地同轨，而旧的贵族领主制度是改制的根本障碍，剥夺贵族领主的世袭领地是进行改制必须要走的第一步。”
程德全得到皇帝肯定，感激不已：“皇上英明，匪首丹、陶二人正是地方贵族领主，因领地被圈而煽动不明真象之蒙民闹事，这种不识大体毫无效忠之心的顽固领主，非严厉镇压不可，臣以为，当效古制，斩其首而传四边，以收杀鸡儆猴之效。”
旁边内政大臣杨正金冷不防开口道：“程大人，你可想过，失去牧场的蒙古牧民该何以为生？”
“这……他们也可以种地嘛……”
“他们会种地吗？有资本吗？卖地的地价只是分成给领主，牧民分文未得，却失去了长期以来赖以为生的草场，你说他们能不反吗？据我所知，支持丹丕尔和陶克陶的王公寥寥无几，参与反垦暴动的主要是普通牧民。皇上，若不能给广大依赖草场为生的牧民指出生路，今天镇压了丹丕尔和陶克陶，今后一旦再启垦务，难保没有十个百个的丹丕尔和陶克陶。”
程德全微微皱了皱眉：“杨大人，这话可不像是朝廷重臣应该说的……”
“不设身处地为他人着想，又怎能抓住问题的关键呢？”
对于思维上存在绝对代沟的古代人，这句话大概足够了
第一百五十章 天地（三）
“皇上，杨大人所言甚是，为蒙地安定计，丹丕尔、陶克陶不可不镇压，蒙民之生计亦不可不考虑。臣以为，内蒙垦务，不过得利于一时，其弊则流延后世万代，不可不仔细斟酌。”
说这话时，张志高特意向刘云使了个眼色，刘云知道他的意思，当即吩咐集团之外的程德全、朱家宝二人先行退下。
“好了，现在只剩下自己人了，有什么话尽管说吧。”
文易死后，刘云自觉心态放开了许多，即便是曾经针锋相对的张志高，也可以当成老嫡系军人一般对待，进步或仁义，也许并不重要，找回曾经众志成城的感觉才是最有意义的吧。
没了外人，张志高也轻松了许多，至少不必刻意咬文嚼字。
“在那个时空的历史上，清末的时候也的确在内蒙推行了全面的放垦，其具体政策也与我们当前实行的没有多大区别，从实际效果�
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