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《帝国的惆怅》 好制度，坏制度帝国制度（2）
邦国与联邦或邦联的不同，还在于联邦或邦联是联合而成的，邦国却是天子“分封”的，叫“封建”。封就是封土，即划定国界；建就是建国，即指定国君。不但天子可以封建，诸侯也可以，即封采邑（家），建家君（大夫）。可见邦国制度最重要的特征，就是“封”和“建”（这两个都是动词）。这是邦国制度的成因，也是邦国制度的本质，更是“封建”一词的本来意义，本文也只在这个意义上使用“封建”这个词，与通常所谓“封建社会”的意思不同，这是必须事先说清楚的。
秦始皇灭了六国以后，就不“封建”了（其实在一统天下之前，秦就不再“封建”）。这就把中华大地上的国家状态，由“许多国家”变成了“一个国家”（它同时也等于“天下”）。原来那些各自独立分散的“国”和“家”，则变成了这个统一国家的“郡”和“县”。这就是“郡县制”。郡县制和封建制的区别是：第一，封建时代的国和家是封给诸侯和大夫的，其土地和人民归诸侯和大夫所有，诸侯和大夫对他们的国和家拥有主权。郡县时代的郡和县却是统一王朝的，其土地和人民归统一国家所有，郡的行政长官（郡守）和县的行政长官（县令）对他们的郡和县决不拥有主权。第二，诸侯和大夫是世袭的，也是终身的，因为国或家原本就是他们的。郡的行政长官（太守）和县的行政长官（县令）则是任命的，也是流动的（可以调动，也可以罢免），因为郡和县原本不是他们的。第三，诸侯和诸侯，国与国，虽然也有等级（公侯伯子男），却相互独立，并不从属。郡和县与最高当局则是从属关系。县从属于郡，郡从属于朝廷，它们又都从属于皇帝。皇帝的命令朝廷要听，朝廷的命令郡县要听。皇帝是这个统一国家的国家元首和最高领袖，同时也是唯一的领袖（邦国时代有多少封国就有多少元首，上面再一个超级元首，王室式微则群龙无首）。皇帝君临天下，富有四海，所有的郡县都是他的辖地，所有的人民都是他的子民，不像以前那样分属诸侯和大夫。总之，这个时候的中国，可以说是“一个国家，一个主权，一个政府，一个领袖”。国家的象征不再是诸侯而是皇帝，国家的实体也不再是诸侯的封国，而是由皇帝统一起来的天下。这样一种制度，当然不好再叫“邦国制”，只能叫做“帝国制”。
所以秦灭六国，实在是一场革命。因为它彻底颠覆了旧制度，建立了一种新制度。这也是辛亥革命以前一直实行着的制度。自秦汉至明清，中国的情况虽多有变化，具体的制度也多有变更，但要有一个皇帝（管不管事则另当别论）和不再分封诸侯（要封也只封爵不封土）这两点，却一以贯之，始终不变。因此我们也可以说，从西周封建到春秋战国这一千多年是邦国时代（封建时代），从秦汉到明清这二千多年是帝国时代（郡县时代）。现在我们要讨论的，便正是郡县时代的制度，──帝国制度；而我们要弄清楚的，则是它怎样从“好制度”变成了“坏制度”。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度中央机关（1）
当新制度把封国变成了郡县，把原本分散独立的“许多国家”（邦国）变成了集中统一的“一个国家”（帝国）时，它无疑需要一个强有力的中央机关。这个机关，钱穆先生称之为“中央政府”；郡县机关，则称之为“地方政府”。这当然便于我们理解，但略嫌“现代化”。要知道，中国古代的政权机构，和现在所谓“政府”，并不一个概念。在严格的意义上，前者是不能够叫做“政府”的，因为它根本就不具备现代政府管理和服务的职责和功能。它只有一个职能，就是统治，因此也许应该叫做“衙门”，或者中央的叫“朝廷”，地方的叫“衙门”。但这样也有问题。中央机关不仅有“朝廷”，还有“宫廷”，而所谓“宫廷事务”则既包括国家公务，也包括皇家私事，是“公私不分”的。正因为宫廷公私不分，所以宫廷加朝廷组成的机构，就不好叫做“中央政府”。“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门（比如县衙），中央各部院府台又何尝不是衙门？看来也只好马马虎虎地分别称之为“中央政府”和“地方政府”。但要说清楚，此政府非彼政府，它们和现代意义上的“政府”有着天壤之别。而且，能不使用这两个概念时，就尽量不使用。
秦汉时期中央统治机构的制度设计，应该说还是比较合理的。其最为合理之处，就是区分了“宫廷”与“朝廷”，或“皇权”与“相权”。汉制，国家最高领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宫”（皇宫），办事机构为“尚”（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书）。这六尚，前五个都是管生活的，只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”（相府），办事机构为“曹”，曹数有说六曹的，有说十三曹的，有说十五曹的，职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传交通、谷仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等，全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公，可见在当时人们的心目中，以皇帝为首的宫廷是“半公半私”的（既代表国家同时又是私人），以宰相为首的朝廷才“一心为公”，除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义，是真正的“中央政府”。所以，他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收入。这是大头，归政府用，是“公款”。宫廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗，归皇家用，算是皇帝的“私房”。
这样看来，汉代制度，大体上还算“公私分明”（但也只是“大体上”，严格说来并不清楚，这才造成后来的问题）。同时，机构的设立，也还算“职权分明”。皇帝是国家元首，主要起象征国家统一的作用；宰相是政府首脑，带领官员实际管理国家，并负政治上一切实际之责任。打个比方说，皇帝好比是董事长，宰相好比是总经理。总经理之外，还有“监事会主席”，就是御史大夫。他同时也兼副总经理（副宰相），副手则为御史中丞，此外还有侍御史（监察中央）和部刺史（监察地方）。不过国家毕竟不是公司，所以除总经理（宰相）和监事会主席（御史大夫）外，还有一个管军事的官员，就是太尉。宰相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，合称“三公”，是王朝的最高官员，共同向皇帝和国家负责。
这种制度，应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下，皇帝授权而不负责，宰相负责而无主权，一旦国家有事，皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和政府，宰相和政府也不能不承担政治责任。这样，宰相领导的政府就有可能成为“责任内阁”或“问责政府”。如果反过来，皇帝自己授权，同时又自己行政，则一旦国家有事，也就无人负责，无责可问。皇帝负责吧，无人来问（别人不是授权人，没有资格责问）；宰相负责吧，无责可负（宰相不是负责人，没有理由责问）。结果大约只能像隋炀帝，说朕的江山朕自丢，丢了拉倒。除此之外，也只有三种可能：一是下罪己诏，说什么“四方有罪，罪在朕躬”，把责任大包大揽认下来，却并无处分，也无法处分，实际上并不负责。二是找替罪羊，说什么“君非亡国之君，臣乃亡国之臣”，所有的事情，都是“群臣误我”，然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉，实际上仍是不负责任。第三种更糟糕，就是在国难当头时，说什么“天下兴亡，匹夫有责”，把责任推到老百姓身上，当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定，君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说，就是“必元首无责任，然后可以责诸内阁”；“必君主无责任，然后可以责诸大臣”。
汉初的情况，便大体如此。刘邦打天下时就不带兵，具体事情都交给张良、萧何、韩信他们去做。他的几个接班人，崇尚“无为而治”，也都乐意当“甩手掌柜”。所以秦人创立的帝国垮了台，取而代之的汉人却搞得有声有色。遗憾的是，宫廷与朝廷，或皇室与政府的这种关系，道理上并没有讲清楚，制度上也没有做规定，不像现代西方国家，宪法明文规定皇帝不得过问政府的事，而是想过问就过问，想不过问就不过问。结果，汉武帝一上台，事情就起了变化。汉武帝是一个“雄才大略”的人。这样的人，多半都喜欢亲自操刀。所以武帝一朝，宰相成为摆设。汉武帝既当董事长又当总经理，既当运动员又当裁判员，事情倒是弄得轰轰烈烈，遗患却也无穷，因为他把制度破坏了。正因为破坏了制度，这才有后来的外戚专政和宦官弄权（后者又因前者而起），汉王朝也终于灭亡。从这个角度讲，皇帝雄才大略并不是好事情。雄才大略的皇帝往往独断专行，�