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中国主流的看法，行政或者叫做公共行政，它实质上是一种政府管理。也就是说，政府对自身以及对社会的公共事务管理。所以我个人认为，把过去我们称之为的行政管理，现在我们把它称之为政府管理，以及与我今天要讲的公共管理，这之间是有区别的，而且这区别是很明显的。
下面我就讲讲这个区别，一个，从西方新公共管理运动来讲，我们刚才已经说到了，政府已经认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅必须有政府来提供，也就是说不仅有政府的不同部门来提供，也不仅有不同层次的政府来提供，而且西方新公共管理运动提供我们一个思路，就是说，社会中非政府、非营利组织也可以提供。
社会公共事务的管理，固然需要政府，没有政府肯定是不行的，政府肯定是一个主角，但是除了这个主角以外，还有配角。如果说，我们把社会公共事务管理仅仅看成只有政府来管理，也只有政府管理好，那么就会得出一个结论来，社会公共事务这种管理，唯一的权力源泉只能是政府，但是他就没有看到，对社会公共事务管理这个权力，社会同样有什么呀？有这种管理的权力，也就是同样是这种权力的源泉。所以我个人认为的话，对社会公共事务进行管理的时候，是要看到这个主体的外延，更重要的是看到对社会公共事务管理活动里面，这个权力的源泉既有政府，又有社会中的非政府组织，而且是政府的管理和社会非政府组织共同参与，对社会公共事务这种互动的管理。我打一个比方，我不知道对不对，咱们可以商量一下。我个人认为，这种以政府为中心的对社会公共事务的管理，它一个很核心的思想，就是把政府看成是一个老子，老子天下第一，我老子为什么最后需要你们这些社会其它组织进行管理呢？我老子老了，我老子累了，我老子手头也吃紧了，没有那么多钱了，怎么办？你们去管吧，所以把一部分权力下放给社会。
我一直这么认为，政府对社会公共事务管理的核心作用，我认为是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理，它绝对不是和非政府组织、非营利组织之间是一个老子和儿子的关系，我一直认为是兄弟之间的关系。有的同志不服气，跟我讨论，说怎么可能呢？政府对社会公共组织如果是一个兄弟关系的话，那政府这个角色就变掉了。我说不。可以这么说，政府在社会公共事务管理里面，你可能是老大，中国不是有一个古语嘛，叫做“长兄为父”。你如果是一个老大的话，长兄为父的话，你也可以承担一部分当父亲的功能，但是，你和社会其他公共组织的关系，绝对不是老子和儿子的关系。
我为什么要特别讲这个问题呢？大家可以知道，在那种高度集中的计划体制下，本来企业自己的一些权力，被谁剥夺了？那被政府剥夺了。政府不仅剥夺了企业中的一些权力，而且也剥夺了社会其他方方面面的权力，所以我们现在经常讲，说你政府要进行改革啊，“我要把这些权力下放啊”。我认为，权力下放是对的，肯定要下放一部分权力，但是仅仅把权力看成下放这个角度是不够的，也就是说放权是不够的，而且什么呀？要还权，要还权于社会，还权于民众，这是最重要的。这是我觉得政府管理和公共管理不同的一个很重要的方面。
但是我个人认为，认识到这一点还不够，为什么不够呢？我想还有下面这么三点，其中有一点，就是，之所以现在讲公共管理，它一个很突出的思想，就是要突出管理，你不要把管理职能和统治的职能混淆。大家都知道，政府对社会公共事务确实是要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，它是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。或者说，政府的管理权力，必须服务于或者服从于政治统治体系。因为政府是统治阶级的工具，它要为统治阶级服务，所以这样一来的话，政府既有统治的职能，又有管制的职能，包括一些服务的职能，就会产生一些思想，特别是老子天下第一的那种政府，它就很自然地认为什么东西呢？老子手里有统治的权啊，老子这种统治的职能，就替代成管理的职能，甚至用统治的这种影响，去影响管理。我个人认为，这种集中表现在什么地方？就表现在从上而下的控制。那么这种从上而下的控制，就很可能使得社会中的少数经济或者政治上有一定势力的人，通过各种方式，去控制社会，控制民众。这种公共管理是管理，不是一种统治，你绝对不能把统治的理念，甚至统治的方法，用于管理上，这是不行的。
第三点，我个人认为，公共管理是非常强调管理的主体，特别是政府要和民众合作，或者换句话说，公共管理是一种合作管理的模式。这种合作管理的模式，在一部分政府的官员里面，有的时候很难理解的。其实，这个道理很简单，我们之所以讲公共管理，一个很重要的就是它的公共性。公共性来自于什么地方？我们学政治学的大家都知道，公共性最大的一个特点，就是什么呀？就是合法性。合法性是什么呀？就是说管理的权力，来自于什么呀？是来自于民众的授权，你既然说你的权力是来自于民众的授权，你就必须受民众的监督、民众的制约。
在中国，官本位的思想还是相当严重的，不仅存在一些部分领导者身上，而且也存在着
我们老百姓里面，老百姓这种自主的意识，这种独立的意识应该讲还不够，他总希望，我有了问题以后，去找个领导，你替我作主，你帮助我去解决，我们领导也觉得，我天然的，就是一个父母官，我天然的，就是管理的，我天然的就是应该帮助你做事，因此，就很少考虑到，我们在管理的过程里面，我们管理者和被管理者之间这种互动的管理模式，很少考虑。在这一点上讲，应该是一个很明确的理念要树立，这就是政府管理和公共管理，当然公共管理包括政府管理了，它必须是政府和社会民众之间的一种互动管理的模式。
第四个，我个人认为，西方新公共管理运动确实给我们提供了一个很重要的思路，就是这种公共管理可能更强调是服务管理。因为大家知道，政府对社会一些公共问题的处理，它有很多方面，除了这个统治的职能以外，可能还有管制性的问题，还有服务性的问题，正是由于政府充当了这种统治的角色，很自然地认为，政府对社会的公共事务，主要是一种管制，而且是一种从上而下的严密的管制，忘了政府应该更多地给社会提供服务。所以，西方新公共管理运动给我们提供了一个思路，是什么思路啊？就是说，这种公共服务，公共管理可能更强调的是一种服务管理。
第三个问题，我特别要说一下，关于公共管理的本质。公共管理嘛，我想既然叫公共管理，无非有两个特点，一个是它的公共性，一个是它的管理性。什么叫管理呢？管理就是一个组织，为了实现其目标，因为在实现目标的过程里面，要消耗资源，人力和财力资源，就必须通过计划、组织、控制、协调等手段，使得这样一些资源能够协调好，最后达到目标的过程，我们把这称之为管理。
那么有个问题，从企业管理得出来的管理思想，我们把它推进到其他领域，尤其是推进到公共管理领域，那么这个事，在理念上会不会有变化呢？我给大家讲泰勒的一段话，这段话完全可以把早期科学管理实质说得很清楚，这句话大概意思是这样的。因为大家知道，泰勒是强调科学管理的，他说，科学管理就是要劳资双方从观念上形成一个变革，这个变革的基点在什么地方呢？劳资双方不要把注意力放在盈余的分配上，使得盈余的分配是个不重要的事情，而把主要的精力放在盈利的增加上。这样使得盈余的分配就成为不重要，这就是泰勒一个很重要的思想，我不知道这句话我说清楚没有，就是说，在泰勒看来的话，科学管理尤其是企业管理，它的主要问题在什么方面呢？主要是在盈利的增加，至于说这个盈余的分配，劳资双方怎么去分配，分配是不是合理，那么你不要关心了，只要盈利增加了，盈余分配这个争论就成为不必要了。
因为你的目标很清楚，就是利润最大化，怎么实现目标最大化呢？就是在实现目标最大化的过程里面，通过资源的协调，也就是说通过计划、组织、控制、协调等手段，把人力问题协调好，所以这种管理是一种过程管理。公共管理它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要牵涉到一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。
第二个问题，就是关于管理的公共性问题。因为讲公共性，我想最重要的，就是我刚才反反复复强调的，它是一个合法性，就是权力的合法性，也就是说，你权力来自于什么呀？来自于民众，来自于民众的委托，因此你的权力必须受民众的监督和制约。所以，这样一来的话，那些拥有公共权力的这样一些主体，无论是政府也好，无论是政府授权一些社会中的非政府、非营利组织也好，他们就必须承担着与企业管理不同的职能。他们也要提供公共产品，他们也要提供公共服务，他们甚至为了能够增进社会的公共利益，公平地分配社会公共利益，他们要制定法律和法规，而且要维护社会的公共秩序。为了维护社会的公共秩序，他们要进行公共监督，提倡公共道德。
所以你会发现，公共管理强调公共性的时候，它会牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题、公共产品问题、公共服务问题、公共秩序