就在港英立法局通过政改方案两个多月之后，全国人大常委会做出决定，宣布港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于一九九七年六月三十日终止，并决定由特区政府筹委会筹组第一届特区政府立法会。在彭定康看来，这无疑给他的政制改革下达了“死亡通知书”。可当时在港英政府的统治下，香港不可能透过选举产生立法会议员，全国人大遂批准了“筹委会”的决定，由四百名港人组成的选举委员会选举产生六十名立法会议员，由于这些议员不是按照基本法产生的，因此立法会也被称之为“临时立法会”。此时，经历了一九九二年小平“南巡”讲话之后的中国，非但没有瓦解，反而彻底走出了一九八九年的政治阴影，经济上持续增长，政治上变得更加稳定和自信。香港人对中央的信任度开始上升，而英国政府则失去了筹组新政府的参与权。这时，英国政府才开始检讨对华政策，外交部“中国通”们的声音重新占了上风，而随着一九九七年五月英国大选后工党取代保守党上台执政，合作已不可避免。期间，尽管英国政府着力培养陈方安生成为未来的行政长官，可命运和机遇却与她擦肩而过。特区政府成立后，中央着眼于香港的稳定让港英政府公务员全部过渡，陈方安生继续作为“公务员之首”辅助行政长官董建华，这既是香港顺利回归的前提，也为香港后来的政治分歧埋下伏笔。而上诉法院的陈兆恺法官在马维锟案中的主张遭到了香港自由派大律师们的批评，于是两年后的居港权案中，终审法院彻底推翻了马维锟案中的推理，主张香港法院可以对主权者的行为行使违宪审查权，由此引发了一场不可避免的政治斗争。而在这一系列争夺基本法解释权的过程中，伦敦培养出来的普通法大律师们逐渐迈向香港政坛。
政制发展之谜（下）——香江边上的思考之十三
强世功/著 原载《读书》2009年第2期
二○○七年十二月二十九日，香港回归十年之后，全国人大常委会做出了关于香港政制发展问题的决定，明确香港可以在二○一七年普选行政长官；待普选行政长官之后，可以普选立法会。当晚，全国人大常委会港澳基本法委员会主任乔晓阳等连续在香港召开两场座谈会，就“人大”决定向香港社会各界释疑解惑、听取意见。乔晓阳在开场白中，首先给大家讲了一段生动幽默的“关公战秦琼”的故事，意指中央和香港社会各界对话、沟通与协商需要一个共同的平台，而这个平台就是基本法，就是基本法所确认的中央对香港政制发展具有决定权。如果香港有人连这一点都不承认，那就没法进行对话，就会出现“你在隋朝我在汉，咱俩交战为哪般”的荒谬局面。这个历史典故太文雅，乔晓阳又特别举了股票交易的例子，“就像A股和H股，不同交易所，没法交换”。
香港政制发展既是英国撤退战略的产物，也是中央积极回应香港民主化诉求的产物。在这个问题上，中央坚持英式自由主义的政治传统，主张循序渐进地发展民主，最终达致普选；而香港反对派则继承了彭定康推动的法国大革命式的自由主义传统，主张立即实行最彻底、最开放的民主普选。在香港民主普选问题上，中央与香港反对派的分歧是“稳健民主派”还是“激进民主派”，是中央主权之下的地方民主与不要中央主权的民主。然而，在后“冷战”时期的全球意识形态较量中，香港民主派以及其背后的西方世界掌握了对“民主话语”的定义权和主导权，把这两种民主立场建构为“专制vs。民主”，从而将中央置于政治和道德上的不利境地，也遮蔽了香港民主化背后的国家主权建构和国家认同问题。
香港民主化的首要问题就是处理工商精英与基层大众的利益关系，可香港处在中、英两国主权较量的国际背景和香港回归祖国这样的结构性变迁中，工商精英与基层大众的利益分配不可避免地与反对殖民主义的“反英抗暴”、“民主抗共”和“踢走保皇党”等更大的主权政治问题联系在一起。因此，香港的民主化从来都不是单纯的香港内部利益关系调整，而不可避免地涉及国家的主权建构。从中央提出“一国两制”方略开始到要保持香港长期繁荣稳定，就是要理顺香港社会内部的政治关系以及中央与香港的关系，前者要照顾工商界的政治利益，后者要确保爱国者治港。香港回归之后，无论是关于居港权的“人大”释法，还是关于香港政制发展问题的决定，中央都是从维护香港繁荣稳定这个最高的政治原则来思考香港治理。由于工商界对“民主派”推动的激进普选持反对态度，担心“免费午餐”和“民粹主义”将香港变成高福利的社会主义。全国人大常委会在二○○四年和二○○七年关于香港政制发展的两次决定中，都将均衡参与、循序渐进作为香港政制发展的基本原则，同时明确功能议席与直选议席各占一半，从而维护工商专业界的政治地位。
香港民主化涉及国家的主权建构。基本法虽然规定了香港是直辖于中央人民政府的特别行政区，但香港个别精英人士并不认同共产党中国，也不认同中央的政治主权，以至于法律上的国家建构已经完成，但心灵上的建国或政治认同上的建国并没有完成。之所以强调国家认同是由于基本法所建构的“一国”很大程度属于country而非state，基本法赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央对香港的政治责任是保持香港的长期繁荣稳定，可要维持繁荣稳定，光靠驻军和外交这些权力是不够的，而必须具有一些日常性的监督管理权。可中央不掌握香港的财政、税收和司法主权，无法对香港行使日常的治理。基本法赋予中央两项间接的监督权，即对基本法的解释权和行政长官及主要官员的任命权。可基本法的解释权本身不能用于日常治理，而行政长官的任命权又由于行政长官的普选目标而受到冲击。
面对这种宪政体制设计本身所带来的困境，行政长官就成为巩固中央与特区关系最重要的纽带，中央不得不牢牢把握住对行政长官和特区政府主要官员的任命权，而且确保特区的行政主导权掌握在“爱国者”手中，否则香港就基本上变成一个“半独立的政治实体”。然而，正是在涉及中央与特区关心的中枢纽带上，基本法的规定本身充满了张力：一方面规定行政长官最终由普选产生；另一方面规定行政长官由中央政府的任命。可在香港未完成“去殖民化”的前提下，在香港对中央权威的政治认同不足的情况下，激进的普选很容易出现试图在政治上挑战中央权威的行政长官候任人，对此中央政府要不要拒绝任命？如果中央拒绝任命又如何处理由此产生的“宪政危机”？如果普选产生的行政长官采取“去中国化”的施政措施或采取公投等行动推动修改基本法，削弱中央的主权，甚至推动香港实行自治或更极端的独立，怎么办？这样的担忧绝非空穴来风。人们不会忘记，全国人大常委会在二○○四年四月做出决定否决香港特区二○○七年行政长官和二○○八年立法会“双普选”的决定之后，香港“民主派”竟然学习和模仿台湾，公然推动“全民公投普选”计划，试图以所谓“香港民意”来推翻国家主权者的决定。这不仅很容易被理解为“台湾公投制宪”的香港版，而且手法类似彭定康推行政改方案一样，以“普选”的名义挟持香港市民与中央对抗。人们更不会忘记，二○○七年，“民主派”推出的行政长官候选人梁家杰在竞选政纲中明确宣布，要修改基本法，将香港的行政主导体制改为议会内阁制并取消中央对主要官员的任命权。当然，人们都相信，即使出现这种局面，也不可能取得成功，但这意味着中央不得不再次直接介入，进行一场没完没了的政治斗争。这意味着中央对香港难以采取常规政治下的有效治理，时刻处于对应危机状态的局面。因此，中央在香港政制发展问题上采取循序渐进、审慎理性的态度，恰恰是着眼于保持香港的繁荣稳定，防止急速的民主化引发香港的“台湾化”，避免香港陷入政治上的紧急状态而迫使中央依照基本法的规定宣布中止基本法，直接将内地的法律适用于香港，这无疑会危及“一国两制”本身。
正是面对香港历史上形成的国家认同不足和基本法中国家主权建构的不足，香港的政制发展就必须在“一国”与“民主”之间达到适度的平衡点。为此，小平在设计“一国两制”时，早就定下两个大的政治原则，来弥补上述两个不足。其一就是积极发展壮大爱国爱港力量，充分发挥统一战线的政治功能，用政治手段来弥补法律手段的不足，使得中央对香港的主权行使转化为香港爱国者对香港的治理；其二就是要循序渐进地推进民主发展，用时间来弥补政治认同的不足，使得香港市民的政治认同随时间推移和代际更替而不断加强。
二○○三年以来，中央治理香港采取新机制，采用新思维，取得了有目共睹的显著成效，其间，香港经历了一系列接连不断的选举。然而，面对未来普选的政治挑战，不仅要增强爱国爱港阵营在选举中的政治实力，更要采取行之有效的文化战略，发挥软实力，逐步改变香港民情，争取人心回归，尤其是争取香港中产专业精英的人心回归，但正是在这个问题上，让人陷入难以释怀的忧郁之中。
在新中国成立初期，毛泽东和周恩来等新中国第一代领导人曾经以何等的政治自信，将香港作为通向西方世界的跳板，并对西方世界的政治正当性发起了意识形态的挑战。然而，几十年之后，中国在香港问题上被迫采取守势。这种攻守异势既有国际局势的转变，也有国家实力的转变，更有文化领导权的转变。毛泽东、周恩�
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