就在这时，日本不顾中国在第一次世界大战中所持的中立态度，向山东省派遣部队，以取代德国在那里的地位。在未遭到西方国家的谴责之后，日本得寸进尺，向袁世凯提出了臭名昭著的“二十一条”。这“二十一条”共分五个部分，有关要点如下：
1．解决日本近期所占领的山东地区问题。
2．明确日本在满洲南部和内蒙东部的地位。日本试图使中国政府完全承认日本在这些地区的“天然的”地位，其中包括要求中国允许租借旅顺港和大连，为期99年。
3．保护日本在汉冶萍钢铁公司的利益，该公司位于华中，与日本资本家有密切关系。
4。维护中国的领土完整，不允许中国将任何港口、港湾或沿岸岛屿租借或割让给任何别的国家。
5．控制中国政府。中国同意在贸易和军事组织其中包括警察、军械、武器购置和福建省的发展等方面，只能聘用日本顾问。
对此中国政府企图拖延搪塞，并在报纸上刊载了这一秘密文件，以指望西方国家出面干预。但除了对日本进行口头谴责外，西方没有任何一个国家对日本进一步采取行动。5月7日，日本政府给中国政府发出了最后通牒，袁世凯屈服了，并接受了“二十一条”中的前四个部分。
袁世凯屈服后立即出现了如下一些后果：首先，无限地推迟了美国伯利恒公司在福建帮助建立一个海军基地的计划。这恰好迎合了日本人，因为“二十一条”中的第五个部分就是要制止美国海军对该省的渗透。第二，8名中国海军军官和学员于1918年被送往日本接受海军训练（到1920年，只有两名军官在日本受训）。第三，日本向中国海军派出一个小型顾问团，讲授无线电报和旗语信号。实际上，这个顾问团企图把日语作为中国海军的官方语言。第四，日本将一名唯—研究中国海军史的海军史学家派到中国海军部任职。
二十华代，日本对中国的政策有所缓和。其主要原因是日本正在采取一种以国际主义为基础的对外政策，主张同其他国家发展合作关系。日本的这种软化的对外政策的一个明显标志就是，当中国的民族主义导致了反日暴力行为和抵制日货时，日本不想采取报复行动。
形势恶化
到二十年代末助，形势发生了变化。日本在文化和经济方面的变态激发了新的军国主义的幽灵。随着日本人加紧对满洲南部的控制，新的摩擦开始发生。日本的这种举动无疑引起了苏联的不安。
复活的日本军国主义威胁着蒋介石。1927年，在上海举行的一次鸡尾酒会上，蒋介石与美国亚洲舰队司令马克。布里斯托尔将军进行了如下交谈：
蒋介石：我们认为，美国人一直是我们的朋友，你们的国家也是我们今天唯一的朋友，你们希望看到我们国家的统一。其它所有国家都希望我们分裂，以便从中牟利。日本是我们最大的敌人。日本与苏联想联合起来整我们，但我们能够在你们的友谊和道义的支持下对付他们。我们意识到，美国决不能采取带有侵略意义的行为来支持我们。我们感到，日本正在试图并有可能将你们引入歧途，使称们采取某些危害中、美两国的行动。中国的问题是个太平洋问题，如果中国不统一，不停止多年的内战，这个问题将成为战争的主要问题。我在这个问题上可能有点狂热，但我深信，除非我们能在5年内解决我们的问题，否则，一场大战就很可能发生。
布里斯托尔将军：我对这个问题不感到担优，因为我相信中国的领导人，他们目前已清楚地看到，单独行动是无法完成任何事情的，必须统一起来。一旦统一，你们就能克服最大的困难。世界各国也希望你们统一。最近，一些国家总起来说对这个问题的看法已有明显的转变。
蒋介石也喜欢聘用外国顾问。在酒会临近结束时，他再次与布里斯托尔聊天。
布里斯托尔：你认为你们目前最需要的是什么？
蒋介石：外国顾问。我感到我们在外国顾问的帮助下取得了较快的进步。
布里斯托尔：我认为，既然统一是中国的问题，就应该由中国人来解决；虽然进步慢一些，但完成后它毕竟是中国的成就。聘用外国顾问，你们的发展可能会不自然，而且还可能引起一些国家的嫉妒和怀疑。
蒋介石；中国发展得太缓慢，对中国人来说，要解决这个问题时间太短。如果我们不能在5年内解决这个问题，太平洋战争将会爆发。
布里斯托尔：我相信，中国人能够并将及时地统一起来，以防止战争的发生。
蒋介石：我们十分需要技术顾问。我们存在着大量技术问题，要中国人自己来解决这些技术问题，进展太慢。
蒋介石的预言是十分正确的。中国的确未能统一。虽然日、中两国没有正式宣战，但从1927年至1931年双方一直在进行小摩擦。例如，日本租借的大连和旅顺港（中国北方最好的港口）不许中国人使用。1929年，中国准备在渤海湾北端的葫芦岛建立一个商业港口。但是，日本立即反对，该计划遂被取消。
此外，还连续发生了其他一些问题。日本的航海工业在不断扩大。到1929年，日本的商船队居世界第三位。在渔业方面，日本在世界各国处于领先地位。为适应人口的迅速增长，日本每年的捕鱼量大约相当于世界捕鱼量的四分之一。而日本的捕鱼量的一部分是以损害中国的利益为前提的。在中国的黄海和东海上，日夜航行着现代化的日本拖船。中国渔民因缺乏资金和现代化渔船而在渔业发展上受到阻碍。因此，他们对日本的偷捕行为十分愤慨。到1928年，沈鸿烈不得不在捕鱼旺季派出北方舰队的舰只进行护渔巡逻。这种做法至少一直持续到1936年。
形势恶化的原因是日本人大量流入辽东半岛。1928年，在大连的日本人口增长几乎相当于中国人口的三分之二。因此，为了供养这部分人口，日本兴办起大规模的、现代化的捕渔业。
由于受日本人压迫，中国的农、渔民只能凭借在海上抢劫、沿岸偷窃和捕获无防御的商船或渔船等手段为生。他们的强盗行为在二十年代后期愈加严重。日本船只是有利的猎获目标。1932年、日本政府发表声明，强烈谴责中国的海盗行为。据统汁，被海盗袭击的外国沿海船只的吨位为30吨至500吨左右。从1926年至1931年，有28艘日本轮船遭受海盗的袭击，而被海盗袭击的中国轮船只有11艘。
1937年，据美国驻中国的海军武官报道，中、日两国渔船在黄海上发生了一次典型的冲突。
“日本人可能造成的又一次事件被江苏水警部队司令施云章的迅速行动制止了。
一艘日本渔船在连云港外抛锚，不顾中国渔民的强烈反对准备捕鱼。中国渔民派出代表登上日本渔船，要求他们离开，但遭到日方粗暴的接待。在这种情况下，中国渔民决定采取严厉的行动。就在这千钧一发的紧张时刻，施司令迅速平息了渔民的怒气，然后登上日本渔船，使日本人明白了自己的过错。随后，日本人起锚离开了”。
此外，围绕着满洲铁路的安全问题，也出现过一些冲突。到1931年夏，紧张局势已达到了****，当时，一名日本军官在满洲被中国部队“杀害”。数周之后，在沈阳的满洲铁路南端发生了“神秘的”爆炸。接着，日本占领了满洲。
在南方，中国人用抵制日货的方式进行反日，后来，日本海军陆战队开进上海，日本炮舰炮击南京。虽然日、中两国在1932年春恢复和平，但形势从未好转过。1937年，双方正式宣战。
在1932年至1937年的5年中，虽然日、中关系层张，但仍保持着正式的外交关系。实际上，日本已开始估量其海军在中国的地位。他们采取了两个重要的步骤：增加了在中国海域活动的日本海军部队以及与中国恢复海军关系。日本厌恶英国在中国海军内的影响，因此试图加以消除。1935年，日本帝国海军人事局局长小林海军少将来到上海，向中国人提出以下三条建议：
1。向中国海军派出日本技术顾问。
2．日本海军协助中国保护长江和今日南部沿海。
3．使用日本船只运送参加镇压盗匪活动的军队。
以上三条建议遭到中国人的拒绝，原因有两个：一是最近的日本技术援助一直较差；二是中国海军正在因兵变大伤脑筋，而且有些兵变可能是受日本人挑动的。
中国曾聘用日本的承包商来江南造船厂帮助建造新型巡洋舰“平海”号。然而，日本人的到来却成了磨擦的原因。中国人原先依赖日本工程师为该舰提供三部主机，但他们只提供了两部过时的活塞式引擎。此外，就在该舰下水之前，中方发现由日本人提供和安装的接线盒和电子附件均经不往天气和炮火的磨损。
兵变是中国海军遭受挫伤的结果。如前所述，中国海军司令陈绍宽于1933年1月被告发，指控他曾于1932年帮助日本海军陆战队在上海登陆。
尽管陈司令最终被免罪，但中国海军的士气却长时间地受到了损伤。1933年，3艘老式巡洋舰“海琛”号、“海圻”号和“肇和”号背叛了沈鸿烈，从青岛南下广州。在那里，他们受到当地军阀的欢
迎，被编为黄埔舰队。然而，这些巡洋舰很快就开始大量耗费本省的财政。为了既避免财政亏空，又能保证舰员继续为他们效劳，当地的军阀政府给这些军舰官兵以走私特权。很快，这些舰艇就成为各种非法活动的流动中心。他们的行为不久便引起省政府的注意，政府决定对他们进行重新安排。当决定对这些舰艇进行严惩时，这3艘舰艇便于1935年夏返回北方。
中日海战
1937年的第二次中日战争前夕，中国海军的实力与日本海军相比是微不足道的。中国海军的大部分舰艇都锚泊在长江上，总吨位只有55239吨。舰只均按老样式部署在江阴要塞以保卫长江下游，防止日本沿江而上去攻打南京，但他们丝毫没有考虑如何在海上抗击日本海军。
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