与此同时，在青岛正举行着冗长的会议，处理拟议中的“国民政府”与中国沦陷区已由日本扶植起来的政权之间的关系。结果是，汪的政府虽然把所谓的南京维新政府的班底并了进来，但是他对华北的傀儡政府却只取得了完全是有名无实的管辖权，尽管后者的名称从华北临时政府改为华北政务委员会。他同蒙疆（内蒙）政权的关系甚至更加微妙，“满洲帝国”则仍然完全独立，不受他的管辖。而且，青岛会议作出的决定并没有缓和华北的傀儡及操纵他们的日本人正在显示的对汪所怀的敌意。
在3月12日孙中山逝世纪念日，汪精卫正式宣布他打算建立一个新政权，日本首相在第二天就保证日本给予支持。3月16日，选任前任首相阿部大将为驻汪政府的大使和特使。汪政府于3月30日在南京举行就职典礼。当天日本政府再次发表声明，重申对汪精卫和对建立新秩序的支持，但否认要排斥“第三国从事那种符合东亚新形势的和平经济活动”，并提出这些国家应当承认新政权。
中国的合法政府发表了一个声明作为答复，痛斥汪及其党羽是卖国贼和日本人的奴才。中国政府预先发出通知，不论在法律上还是在事实上承认南京政府，都将被视作不友好的行为，是违反国际法和违反已经缔结的条约的。合法的政府重申它将继续抗战，直至把日本人全部赶出中国领土。
然而，蒋介石实际上却大为惊恐，他这时一再要求美国对日本进行制裁，对重庆给予财政援助。但是，制裁在当时根本不可能，而财政上的援助也只能很有限。3月7日，美国进出口银行给予中国政府二千万美元的信用贷款，规定以中国出口的锡偿还。日本外务省发言人称此为“不友好和不受欢迎的行动”。3月30日，科德尔·赫尔发表一项声明，指出汪政权的成立是日本在中国建立政治和经济霸权计划中的另一个阶段，并宣布美国将继续承认重庆政府是合法的政府。但是，在这个阶段，美国除了口头抗议以外，不能再有什么举动。
1940年上半年，英日关系有明显的改善，这在英国和自由中国引起某些忧虑，担心英国政府对其在华政策要作某些变更。英国驻东京大使3月28日在日英协会发表的演说中，有几段话使人更为担心，他谈到了英日相互疏远的不幸后果，然后表明，两国最终都致力于持久的和平，而使两国的政策目标达到完全一致，肯定是那些有建设性的政治家们力所能及的。可是，4月3日哈利法克斯勋爵在答复议会的质询时，却保证英国的政策不会改变，保证罗伯特·克莱琪爵士也不曾想暗示有这样的改变。这位外交大臣又说，英国继续承认重庆，并不妨碍它同日本交好。从这些话和从克莱琪在回忆录中所说的来看，似乎英国政府仍在希望日本的政策有所改变。东京的报刊评论表明，日本人并不把英国大使的话理解为英国打算承认汪精卫政权。
事实上，日本自己也缩了回去，直至11月30日，才把它一手包办的事确定下来，公布了同汪精卫政权缔结的正式协定，尽管有迹象表明，该协定及其附属议定书在几个月前就已起草。南京政府的成立决没有结束日本两派意见的争论，一派赞成直接同重庆谈判，另一派却认为，到一定的时候，汪会在中国人中间得到足够的支持，而使他的政权真正起作用。在1940年的夏天和秋天，日本继续提出建议，倘若重庆方面在其间任何时候作出响应的话，要结束掉分散的汪政权是不会有多少困难的。
的确，1940年春天和夏天，德国在欧洲的胜利所造成的新形势，增强了日本想迅速同中国媾和的希望，并指望通过与重庆直接打交道来达到这一目的。可是，这样做的动机，却与当年早些时候显示出来的那些动机大不相同。过激派是想甩掉日本“脚上的镣铐”，以便“对欧洲的战局采取更积极的政策”。主战派的愿望固然是要加紧支援德国征服者，但在这之外，也还存在一种潜伏的忧虑，不知道德国如果大获全胜之后，会在远东采取怎样的政策。德国至今依旧承认重庆政府，对东印度和太平洋也可能有野心。另外，这些人还指望，如果从预期日本能在东南亚征服的成果中分出一份给蒋介石作为钓饵，也许能诱使他听从东京方面的建议。
1939年9月23日，阿部大将辞去外相后，由海军大将野村吉三郎继任，谷正之任外务次官。新任外相对外交缺乏经验，他喜欢自称是一个单纯的水手。他以前当过驻华盛顿的日本海军武官，在美国海军界很受欢迎。任命他的用意，是向美国作出友好姿态，表示日本新政府渴望两国弃嫌修好。1911年签订的商务协定即将满期，美国主张禁止对日贸易的情绪日益增强，使日本政治家中那些比较谨慎和头脑冷静的人以及企业界和商界人士大为惊慌。因此，他们急于要在新的协定谈成之前，达成一个暂时的通商办法，以维持已有的贸易关系。
至于美国政府，它也不愿使事情走向极端。美国驻东京大使于1939年夏天和秋天正在国内休假，他同总统和国务卿经过深入磋商，认为经济制裁不能迫使日本从中国撤军，并担心这样做会导致战争。他和他的英国同僚都希望，日本既然未能使中国屈服，最终将被迫重新制定政策，并放弃在新秩序中所包藏的垄断野心。同时他认为，美国如果坚决反对日本的军国主义企图，并使日本的舆论界认识到美国决不会同意日本统治远东，这样就有可能加速促使日本改变主意。
因此，格鲁返回东京后不久，就于1939年10月19日在日美协会发表了一篇经过仔细推敲的演说，目的是要使尽可能多的有权势的日本人了解，美国对日本的舆论变得强硬到什么程度，以及所以会这样强硬的原因。他告诉听众说，美国政府和美国人民都对新秩序有清楚的了解，知道这意味着“一种闭塞排外的经济体系”，美国决心维护通商机会平等的原则，对于日本军事当局侵犯美国根据条约在中国享有的权益越来越恼火。这篇坦率的讲话用意是要向日本政府表示，日本如想在商务协定满期之后继续维持正常的贸易关系，明智的做法就是取消对在华美侨的活动所设的障碍和限制。美国政府一面这样向日本表明它仍然坚定不移地反对日本的对华政策，一面仍不采取任何公开反对日本的措施。在欧洲战事爆发前不久，蒋介石在致罗斯福总统的信中曾建议，召开一次会议来解决远东的冲突，假如日本拒不同意，就开始对它进行经济制裁。这个建议于1939年11月2日正式提出，但彼对方拒绝了，理由是，在当时的情况下，要通过外交途径解决这一冲突，就只得承认日本在其军队已经征服的东西中，有合法的权利占有其一部分，同时鉴于当时的世界形势，要召开会议来考虑对日本采取经济制裁，也行不通。
格鲁希望首先解决由于日本轰炸和其他军事行动而使美侨受到伤害和美国在华财产遭损失的三百多起赔偿问题。此外，他还想使长江重新向各国贸易开放。当时，除了从上海到江阴这短短的一段航道以外，这条大江仍然不向第三国的航运和商业开放，尽管日本在这个地区的大规模军事行动早已停止了。日本的商船表面上出租作为军用，实际上垄断了长江的航运业务，这已是公开的秘密。由于日本商船不够用，中国人又不愿意用日本船运货，长江以往的巨大贸易额减少得可怜，结果不利于日本的商业利益，正象不利于其他国家的商业利益一样。但是，日本军方那些主张垄断的人及其随军人员却不愿意放松对长江航运的控制；英美两国政府虽一再抗议，迄今仍未收到明显的效果。
1939年10月2日，野村海军大将声明，新秩序并不要消灭外国在华权益，他还说，他认为日本必须举出具体的事例，来说明它无意于这样排外。格鲁对日美协会发表演说以后，取得的间接结果是美国大使和日本外相举行了一系列会谈。11月4日，在第一次会谈中，格鲁提交野村“一份详细清单”，列举了从1937年以来美国在华利益受到侵犯的情况，还附了一份日本曾答应赔偿的清单。他提出警告，日本当局必须表明，他们将停止轰炸美国产业，不侮辱美国侨民，不侵犯美国在华商业利益。他指出，若不如此，也许就不能顶住美国公众要求禁止同日本贸易的压力，他还提议，重新把长江向美国商业开放。野村在答复时表明，日本无意把美国的利益排济出中国，但是他指出，美国如继续支持重庆，将为解决美国的要求造成障碍。
第二次会谈隔了一个月才举行，在这期间，谣传苏日即将达成政治协议，东京方面还暗示，将同莫斯科在商业上达成协议。12月4日，在第二次会谈中，野村重弹老调，保证从未存心使美国财产遭受损失，他说，日本采取的各种限制和垄断办法，纯然属于战时措施，一俟和平恢复就可取消。他举例说，已经采取了一些措施，来促进日军占领下的一些地方对美国的出口，并说，美国提出的赔偿要求，其中有三十九项具体要求已经解决或即将得到解决。其他要求也将尽快地处理。
直到此时，会谈进行得很顺利，但是，正如美国国务院所说，这还仅仅接触到问题的边缘。在华盛顿，赫尔于11月24日告诉日本大使，美国政府认为自己没有义务要提出改善两国关系的措施。这清楚地表明了，如果日本想在同美国的商务关系上采用它所希望的暂行办法，那就得作出某些实质性的让步。
12月18日，举行了第三次会谈，这一次，野村宣布日本政府打算再过大约两个月将长江向各国航运开放。但是他又说，由于在中国的军事行动，暂时很可能不得不强加某些限制。在经济垄断和日本在华发行通货的问题上，野村含糊其词；显然，在这些问题上，军方将不会让步。