建议，具体问题将在巴达维亚由日本驻那里的总领事与当地荷兰当局谈判协商。
日本政府想要举行更全面的谈判。在这以前，它故意不让日本驻荷兰公使跟荷兰流亡政府一起去英国，这时又希望在巴达维亚不但进行经济谈判，而且进行政治谈判，从而削弱在伦敦的荷兰政府的影响。荷兰政府反对这种做法，坚决主张，一切谈判只能局限于经济事务；对近卫内阁起先提名小矶将军为日本代表团团长也表示反对。最后在8月27日，日本政府宣布，已经任命日本内阁通商产业相小林一三为派往荷属东印度的特使。荷兰政府方面则任命经济事务局长H·J·范·穆克博士为首席代表。但是，这次日本政府对荷兰政府的任命表示剧烈反对。日本坚决要求荷兰政府授予荷属东印度总督以特权，由他同小林一三进行谈判。很明显，日本政府的目的是想使荷属东印度政府尽量脱离在伦敦的荷兰政府，小林一三代表团的主要用意不在经济方面而在政治方面。可是，荷兰政府识破了日本耍的这一花招，在回答日本提出的反对意见时，的确将范·穆克的级别晋升到全权公使，并且还同意，小林一三与荷属东印度总督之间可以举行一般性质的会谈。但是这位总督却拒绝参加政治方面的谈判，这使小林一三相当恼火。
小林一三和他的一大群随员，包括陆、海军军官，于1940年9月12日到达东印度。他受到了一切应有礼节的欢迎，但是他鼓吹的要荷兰同日本进行全面“合作”的提议，却遭到了有礼貌的、然而坚决的拒绝。荷兰人告诉他说，只有在日本对东印度不怀任何敌意、不打算在那里称霸时，荷兰才继续进行谈判。小林一三在10月16日的联合声明中，只得对这一条勉强表示同意。
在经济方面，日本人对他们自己究竟要些什么，胸中无数。他们一开始提出一些荒谬的要求，要荷属东印度政府保证每年向他们提供石油，可是，最后他们降低了要求，不需要什么保证了。事实上，日本人的主要兴趣不在购买石油。他们真正想要的是获得租借地以便开采石油，并对荷兰的几家石油公司进行控制。10月22日，小林离开巴达维亚返回日本，表面上是因为通商产业省需要他回去，实际上是因为他没有完成他的主要任务，把荷属东印度纳入“共荣圈”。他让他的部下继续进行谈判，但是谈判仍然处于僵持局面，而代表团中的大批日本“专家”则忙于刺探各种情报，为未来的进攻作准备。鉴于这些活动，荷兰政府于11月15日通知日本政府，由于缺乏谈判的主题，会谈已经结束，并建议，谈判应当正式终止。但是，11月20日，东京回答说，将另派一位特使。他是日本贵族院议员、前外相芳泽谦吉。12月28日，芳泽抵达巴达维亚。
这位新任特使与他的前任不一样，是一个富有经验而又机敏的外交家。可是，他的任务也是要把荷属东印度纳入大东亚的经济和政治轨道。10月25日，日本内阁已制定了一项对付东印度的方案，内容包括：日本控制荷兰的外汇和商业政策；日本参加沿岸贸易；日本左右陆、海、空交通管理。在这些迫切的需要中，有的已经列入了1941年1月16日芳泽提出的一连串要求之内。这些要求如果真的被接受了，就将大大帮助日本在经济上扼住东印度的命脉。然而，荷兰人不肯放弃这些权利；在这方面，他们有英国和美国政府撑腰。可是，由于这些朋友只能给予一些道义上的支持，荷兰人必须小心翼翼，避免激怒日本向他们发动进攻。因此，他们还是继续讨论日本提出的建议，希望拖延时间；在这一点上，松冈本人却不知不觉地帮了他们的忙。1月21日，松冈对日本国会说，荷属东印度已经加入了大东亚圈。一星期后，他命令芳泽不要作任何的暗示，表明这个地区将来不归日本统治。这使芳泽感到为难，因为他已经作了很大努力，一直在安抚荷兰人，使他们不再怀疑日本别有用心。1月31日，荷兰驻东京公使宣称，荷兰政府不承认任何这样的提法，说什么东印度将成为日本新秩序的一个组成部分。一位日本官方发言人于是宣称，在伦敦的荷兰政府没有合法地位，它只不过是英国人的傀儡而已。接着，荷兰人宣布停止谈判，以示抗议。谈判就此停顿下来，一直到2月底，日本人表示道歉后才再继续。
荷兰人的顽固立场使芳泽感到沮丧。他报告东京说，除非日本采取果断措施，否则将一事无成。可是，日本还不准备这样做，因此，当谈判重新开始时，日本代表降低了他们的要求。但是，对于任何给予日本在东印度一种优惠经济地位的建议，荷兰人仍然一概拒绝；荷兰人也不同意向日本出售日本代表团所要求的那种数量的石油、锡和橡胶，甚至在日本人保证不把橡胶和锡转让给德国以后，荷兰人还是不肯。6月6日，荷兰人给芳泽作了最后的答复，表示愿意作些次要的让步，但是拒绝了日本提出的所有主要的要求。因此，6月17日，芳泽与荷兰总督会晤，告诉他说，除非荷兰人对6月6日的答复重新考虑，否则谈判将中止。总督答道，对这个问题，没有重新考虑的可能，于是，谈判终于结束。由于东京还不准备正式决裂，芳泽宣称，日本政府希望保持一般的贸易和经济关系。因此，双方同意发表一份联合公报。公报声称：“荷兰代表团和日本代表团都为它们之间举行的经济谈判不幸未能取得圆满结果而深表遗憾。然而，毋须赘言，这次谈判的中止将不会影响荷属东印度与日本之间的正常关系。”
这次谈判破裂是松冈的又一次严重挫折。他曾希望通过和平渗透的过程，把荷属东印度的资源加以控制。他不主张使用武力，因为就象他在访问柏林时对里宾特洛甫所说的那样，“他担心，如果日本进攻那些地区，那里的油田会被放火烧掉。这样，一两年内不能恢复生产。”可是，这时日本人却估计不得不使用武力。在日本政府看来，有两个理由需要这样做。第一，日本海军参谋人员确信，如果他们对马来亚和新加坡采取任何行动，那就势必要同美国交战。第二，美国迟早会对日本禁运石油，作为对日本的对华政策的报复。罗斯福和赫尔一直不赞成石油禁运，但是美国政府中一些成员，以及国会中和美国公众中越来越多的舆论却赞成这样做。1940年9月对日本强行实施废钢铁禁运之后，其他一些矿物和金属也陆续列入需要有许可证才能出口的范围之内，这意味着，这些物资中，有的完全禁止有的部分禁止向日本输出。在1941年2月和3月间，油桶、储油罐、钻井设备和炼油设备都停止向日本出口。美国控制下的油轮不得开往日本。6月20日，美国政府以国内供应不足为理由，除向英帝国、埃及和西半球输出外，禁止从东海岸各港口输出石油。罗斯福和赫尔对于向日本实行石油完全禁运一事，仍然表示反对，因为他们两人都希望避免采取任何行动而导致日本进一步的侵略。但是，日本陆、海军当局鉴于美国实行石油完全禁运有可能成为事实，于是就越发坚决地要保证能取得一个新的供应来源。
上文已经谈到，日本政府和枢密院是在顾虑重重和意见分歧的情况下接受三国公约的。这种分歧不仅存在于军人与文官之间，或者稳健派与过激派之间（假定这两个通用的名称能够适用的话）。在文官和海军中间，都有一些有势力的集团厌恶三国公约，它们——正确地——看出这一点：日本同轴心国结盟并赞同所谓的欧洲新秩序，会毫无必要地惹起美国对日本的敌视，并且促使美国由于中国问题而产生的反日情绪同美国反对希特勒和墨索里尼的情绪合为一体，而不是把这两种情绪区分开来。在日本国内，由于以下几个原因显然使这种见解更加有力。一是美国由于日本参加三国公约而反对日本的舆论日益激烈；二是美国公众一致拥护政府对日禁运废金属；三是越来越多的美国人主张对日禁运石油。其次，在日本，不论陆军或海军中间，也都有相当多的意见一直反对德苏互不侵犯条约，而且，即使日本与苏联缔结了条约，他们也不相信苏联政府就会遵守条约。这些意见终于证明是正确的。另一方面，松冈和许多鼓吹三国公约的人却深信，美国并不真想以武装干预的形式来帮助英国或中国，而只要美国不站在这两个国家一边进行干预，它们是注定要战败的。按照将近1940年底的形势来说，这种看法是有所依据的。因此，持这种见解的人们认为，只要能使美国政府确信以下两点，就有可能使它不进行干预。第一，三国公约不附有任何秘密协定，规定三个缔约国最后无论如何要对美国发动进攻；第二，可是该公约确实规定，如果美国干预它们之中的任何一国，它们将联合起来对付美国。这种概念也不是一无根据的，因为罗斯福政府中的有些成员相信，三国公约还包含一些在字面上看不见的东西，虽然其他人认为它只不过是吓唬人罢了。
日本的这些集团虽然在其他方面意见不一致，但是在同意向美国提出建议这一点上却有共同之处。这是因为：反对松冈的一派希望这个建议有助于事态的演变而破坏松冈一手策划的事；拥护松冈的一派则认为这一建议将有利于达到三国公约的目标。在1940年11月到1941年1月这三个月内，东京出现了几起不可思议的怪事，上述情况至少似乎可以合理地解释所以会发生这些怪事的原因。
在这几件怪事中，第一件是任命海军大将野村吉三郎接替堀内为驻美大使。人们还记得，野村曾经是阿部内阁的外相，后来由于在长江下游的问题上提出让步的建议，曾引起陆军的愤慨。此后，他退出政界，一直过着隐居生活。人们知道，他是不赞成签订三国公约的。但是，这时有人却敦促他出来担任驻华盛顿大使，他