说，盟军最高统帅部对自己是这一政策的制订者的骄做及其自由行动的愿望，是具有特别的重要性和意义的。
这是可以理解的，要知道，美国政府具有这样的传统：它对战场上的指挥员只发出笼统的指示，允许他根据自己认为是合适或可能合适的方式充分自由地解释并执行指示。
对各项政策的贯彻安排孰先孰后，是对日占领的一个很重要的特点，也是占领之所以能成功的一个极大的因素。因为在占领中采取的每一步骤都是经过详细讨论的，麦克阿瑟在一开始就很英明地决定，在任何一段时间内，只执行有限的儿项政策，这一点在下文中将看得很清楚。而且，麦克阿瑟给各种改革以优先地位，并及时进行这些改革，从这两方面都可以看出他在执行自己的任务方面是很有办法的。
很自然，在开始阶段，他将精力集中在军事问题上。到1945年10月中旬，日本本岛上的军队全部复员完毕，联合舰队司令部和陆、海军参谋部都撤销了。日本的非军事化工作进展得十分顺利，这样，将重点从军事方面移到非军事方面的时机成熟了。
麦克阿瑟并没有宣布对日本生活的所有各方面进行普遍的改革，而是迫切要求进行那些对发展新的政治觉悟最起作用的改革。在整肃了反动分子，修改了宪法，并进行了新的大选后，麦克阿瑟开始转向经济问题。
最后，对日占领有一点使历史学家感到特别困惑的是，他们找不到充分的材料来断定盟军最高统帅部在许多改革中究竟起了多大作用。很明显，盟军最高统帅部的影响在几乎所有的改革中都占突出的地位，但不幸的是，盟军最高统帅部没有采取统一的步骤来贯彻它的意旨，于是问题就更复杂了。在占领的最初几个月里，多数的政策都是通过向日本政府发出正式指令来执行的。如日本方面拖延或拒绝执行，盟军最高统帅部的官员就直接与有关方面负责人商谈，并坚持要日本方面执行。随着时间的推移，盟军最高统帅部认为急需制定一个更为全面的方案，并将进一步发出指令，召开大量的会议来解释这些指令的意义。整肃计划的执行就是用这种方法来处理问题的一个最好例子。
历史学家想要找到任何有关起草新宪法——一项具有较大意义的改革——的正式指令，都是徒劳的。关于这个问题，与日本头面人物的个人会谈和会见是有资料可查的，但没有指令。然而，如下面所指出的，这样做使盟军最高统帅部可以为获得它所希望的那种宪法而尽量施加其必要的影响。随着占领的进展，政策的贯彻、改革或变化部越来越多地以口头建议和非正式备忘录的形式提出，而不用正式指令了。实际上，从1947年6 月以后，他们就几乎没有向日本政府发过任何指令。由于日本人认为只要是指示，不管是书面的或口头的，他们都必须执行，这种在做法上的改变并没有影响盟军最高统帅部对日本政府的所有部门的细致而直接的监督。
（六）盟军最高统帅部的组织
如上面所指出的，占领的最初两星期主要用于解决纯属军事的问题。不久以后，盟军最高统帅部的组织开始有了较明确的形式。首先，麦克阿瑟决定不成立一个专司军管事务的总参谋处。因此，成立了一些各司专职322 的参谋局来监管日本人生活中的所有非军事方面的问题。起初，军管工作人员都被派到第六军和第八军的军级或师级岗位上，而不是派到专职参谋局。后来，这些工作人员都附属于第八军的四十六个都、道、府、县一级和八个地区一级的司令部。这些人的主要职责是保证日本国民服从山东京发出来的指令。这些人是由五百名军官、五百名非军人的专家和二千三百名士兵组成的。
盟军最高统帅部于1945年9 月17日迁往东京。两个星期后，盟军最高统帅部和属下的九个负责非军事事务的专职参谋局和四个负责军事事务的总参谋处成立了。
由于新的任务和职责的产生，后来又增添了新的局。从图表（原著第324 页）中可以看出，到1947年8 月，通过副总参谋长向司令部汇报的有十四个非军事局，通过总参谋长汇报的有三个。这些局、处在它们所管辖的范围内有很大的权力。各局、处中最重要的一个是民政局。该局由考特尼·惠特尼准将领导，它的作用是就有关朝鲜军事管制和日本政府的国际住结构（包括非军事化和取消中央集权）的政策给盟军最高统帅部提供建议。它同时还负责“肃清那些可能阻碍人民自己管理政治的封建的和极权主义的做法”，消除那些可能对实现占领目的有妨碍的政府与企业之间的关系。每个局、处负责就各自管辖范围内的事务同日本政府取得直接的联系。
但在1947年春季以后，所有涉及立法的问题都得通过民政局去联系。
与日本政府的联系是通过外务省建立的中央联络局来保持的。这个联络局的作用是接收来自各个参谋局的指令、命令和要求，然后转送给日本政府中的有关部门去执行。为了将盟军最高统帅部的指令变成日本的法律，以便使日本政府能自动负责去执行这些指令，1947年4 月以前的指令都是以帝国敕令的名义重新发布的。在这以后，就以内阁命令的形式发布了。中央联络局还负责安排盟军最高统帅部的官员同日本方面适当的官员之间的会谈。
虽然这样的组织形式和各组织的职责与权力上的分工将占领中的军事与非军事这两个方面很清楚地分开了，但还是有很明显的不足之处。在东京制定政策的总司令部各参谋局与在外面直接搞工作的军管工作人员之间只有一种薄弱的、间接的关系。例如，一项关于教育方323 刽的政策指令，是由宣传和教育局制订的。然后，通过中央联络局发给日本文部省。这项政策指令又通过各军、师的参谋长转发给军管人员中主管教育的官员。有时，日本地方上负责教育的官员也可能先于军管的官员从文部省接到指令。而且，由于军管的有关官员不直接对专职参谋局负责，而只向自己的师长负责，所以他不明白发出这些指令的理由。这种关系也给军管官员向总司令部汇报总司令部最感关切的情况造成了困难。尽管有这些困难，这一基本的组织形式在麦克阿瑟控制的整个期间一直没有改变过。
第三节 走向民主化的早期措施
（一）建立民权
在过去十多年的时间里，日本的军界首脑控制了全体日本人的思想和行动。在当代，他们的政治觉悟处于最低潮，那些使日本成为一个独裁国家的法律和敕令依然在行使。那些还活着的反军国主义的人士还关在监狱里。几乎没有什么日本人懂得民主对他们自己或对他们的国家意味着什么。因此，麦克阿瑟认识到，他首先要完成的非军事任务之一，是创造一种气氛，使民主的态度和民主的实行能发扬起来。
因此，在占领的历史中，有六个只的时间主要是用来发展新的政治自由。民权建立起来了。召开了国会，以制定一个较自由的选举法。新宪法草案经盟军最高统帅部批准并公布出来，供大家考虑。开展了整肃，将那些可能反对民主改革的人撤离重要职位。举行了战后第一次大选。
虽然这几件事是同时进行的，但保证言论自由是盟军最高统帅部首先采取的行动之一。早在1945年9 月27日，盟军最高统帅部就命令日本取消一切对通信自由的限制，废除那些给予政府控制报刊、电台权力的法律。因而现在如果哪一个日本人想批评日本政府、政府的政策、甚至天皇制度，他都可以批评，不用担心会受到报复。1945年10月4 日，盟军最高统帅部发布的那个通常被325 称为“日本人权法案”
的指令，进一步唤醒了人们的政治觉悟，促进了一些新政党的建立。正如盟军最高统帅部解释的那样，发表这个指令是“为了消除对于政治、民权和宗教自由的限制，消除基于种族、民族、信仰或政见的歧视”，该指令命令废除所有限制这些基本人权的法律。所有由于违犯了这些法律而关进监狱的犯人应千10月10日前全部释放。
剥夺了负责全部民事警察活动的年务省的一切独裁权力。内务大臣和他的一批高级警官被撤职，负责思想统制和行动统制的“特别高等警察”被撤销。禁止一切警官干涉个人自由。
这一指令的发表立即引起了政治反响。首先是东久迩首相声称，如果没有“思想统制”，他就无法管理。因此，东久选内阁于1945年10月5 日总辞职。在这以后的几天内，作了一些努力来挑选一个能担任首相的人。这个人必须是没有积极支持过日本的侵略行动，能与盟军最高统帅部合作，并愿意只在举行大选之前的这几个月内任职的。最后，选中了币原喜重郎男爵。币原是个七十三岁的前外交官，他以往在政界活跃的时期是在1931年。他是新的“改进党”的领袖，但是他在挑选内阁大臣时，不是根据党派关系，而是根据他们本人的条件。他的大臣大部分都是与外国人打过交道的有经验的保守派。市原担任首相，直到1946年5 月22日为止。许多最重要的政治改革都是在他担任首相期间进行的。
发表“日本人权法案”的另一个结果是政治活动又突然活跃起来了，特别是各“左派”政党。在日本历史上，共产主义者第一次得到了建立政党的合法权利。象志贺义雄和德田球一那样的共产党领导人都从监狱里放出来了。志贺是党的主要理论家，德田后来担任总书记。他们出狱后立即投入了组织政党的工作。这个政党很快就成为一支重要的政治力量。长久以来彼公认的共产党领袖野坂参三，也从他流亡的华北回国。1945年10月20日，共产党的官方报纸《赤旗报》创刊了。《赤旗报》主张自由分掉荒废的土地，没收工业，取消天皇制，贵族辞�