制，则必须强征强占大户土地，尤其是官宦人家与世家豪门名下地产。如此一来，势必将自己推到与凉州官员与各大家族的对立面上，将严重动摇自己的政治基础，不利于凉州现状···一连几日夏侯羽都抽空去看孤成林训练内府鹰卫，却始终都无法与孤成林搭上话，只能是一次次‘趁兴而去，败兴而归’。本想通过逐风替自己去试探下孤成林口风的，但由于自己的身份摆在那里，只好作罢。
时间久了，夏侯羽终于意识到自己犯了错，一个非比寻常的错误，至今还在叫人看笑话——自己没有理解孤成林的本意，难道自己就不能将凉州的豪门大户拆分成，给他们一个好名声，给他们一些小恩小惠，让他们自动自觉地放弃在凉州的大片土地吗？反过来，如果有人胆敢不合作的话，自己也能以拉一派打一派的手法去收拾他。不过有一点必须明确，那就是千万不能让他们在西域的单个地区取得绝对地话语权。不然的话，你敢保证他们不反噬自己吗？你能保证他们不独成一系吗？因此，当选一万全之策适用之。
三月，内府下令迁居李氏五百户于盂山州屯垦。月中，内府再发迁令，令华氏千户迁居竭师州屯垦。未几，内府再令双城世家三族迁千又五百户于南竭师州屯垦。
凉王要做什么？不但凉州百姓不解其意，即使是凉州的官员与豪门也不解其真意。
四月，内府告晓凉州诸地，凡愿分族西戍安西者，内府赏其地，族老受从七品录事，可荐本族一人出任屯军校尉之职，并免赋税徭役三年。（若成男得地不足百亩者，可补足余额。）而其在凉州故地，则由内府作价收购，不得转让他人。
此令一出，凉州轰动，百姓奔告而走。但是一些大的族姓与官宦人家，却开始感到威胁，生怕自己的地位将由此受到动摇。一些人更是蠢蠢欲动，欲在内府新的钧令下达前，鼓动自己的族人连襟闹事。
但是，出乎他们的意料，凉州的头号世家马家与陆家在内府命令下达不久之后，立刻各分三千户前往安西各州戍屯。是早有交易，还是默契所致？一时之间叫这些心有不甘者困惑不已。
其实，马氏与陆氏，还有马上将有行动的张氏，他们并未与内府达成协议，更无从说起默契之说，而是他们害怕自己落了后风，将成为内府的打击重点对象。因此，他们不待内府号令，率先行动，预先防范。
张氏也行动了。也是三千户。所有的人都在傻眼，而夏侯羽却笑了。此时，对于夏侯羽与他的幕僚来说，时机在渐趋成熟，现在就差再加把火了。
月末，耶律萧部这个一直游荡在凉州核心层之外的外来人，也终于有所行动了。萧燕燕作为耶律萧部的族长，于夏州郑重宣布：耶律萧部愿意接受内府差遣，愿意分其五千户部众前往浩瀚州屯垦。而后，五千户耶律萧部部众取道天水、会州，越过西海大草甸，翻过昆仑山，踏入西域地界，抵达他们的新家园浩瀚州。
为了表示自己对耶律萧部的感谢，夏侯羽令内府向凉州郑重宣布：上表朝廷册封萧燕燕为贞烈太君，正一品，与凉州建贞烈宫为其颐养天年之需。册封耶律、萧诸男列爵，并赏官位，世袭罔替。赐上述诸人金香袋，可不告而见，列席内府机要。另招耶律、萧两氏宗亲六十人为内府陪戎，日夜戍卫王府，同卫尉阶。
外人都已行动，自己再不有所表示，则恐大祸不久将至。凉州剩下的几大家族与一批持观望态度的官宦人家，再也沉不住气了。他们纷纷上请分族西戍安西，愿为凉王作一点微薄的贡献。夏侯羽与内府一一照准，不过条件则不再优惠——由于前者已占去大片肥沃土地，后来者也就只能将就以山地、坡地补足余额。
将就就将就吧。若再晚上半步，只恐怕连山地与坡地也得不到了——还有大片的沼泽地、盐碱地、半沙化地再等着自己的新主人···小内府，夏侯羽的私人幕僚机构，非是内府的幕僚机构。由于其可参议内府各项事宜，为夏侯羽的大政方针出谋划策，因此，其存在意义远非一般幕僚机构可比。对于其组成人员，外界鲜有了解之人，即使是陆游、王猛、裴元、伍德等人也不得其中隐秘。如今，陆游病重，王猛回乡省亲，裴元宣抚羌唐及被震旦、伍德忙于整顿吏治，内府其他人等或是在申斥期间、或是被派往各地督导军务政事，因此，内府大小事宜不得不委于小内府代为处决。所以，如今的内府各项命令，与其说是内府之命，到不如说是小内府之意。面对如此尴尬的局面，夏侯羽等人不是没有危机感，而是觉得不能操之过急，因缓图之。
六月，王猛归凉，裴元则在其前赶回，夏侯羽这才稍缓一口气。不过，由于此二人尚未表明态度，再加之自己的顾忌，因此夏侯羽还不打算将自己的初衷向他们一一道破，而希望他们先自己去体会一番。
时至中旬，王猛与裴元渐明夏侯羽真意，乃夜见夏侯羽，表明态度。随后，王猛一面协助夏侯羽及内府内外处决有关事宜，而裴元着深入凉州各地安抚百姓、慰问官宦豪族。至于其他人，夏侯羽也腾出时间，一一于王府召见，并向他们表明自己的态度，希望他们能再帮自己一把。诸人知夏侯羽心意之后，不敢怠慢，立刻各回本族，号令族人遵封内府命令，继续迁居屯垦事宜。
未几，王猛及萧燕燕提议在河西故黑水之畔筑城，名曰居延城。若成，则可引河水复灌黑水河故道，为凉州再辟一土，更可缓解陇中北防御。
居延城？辟土设防？夏侯羽眼前一亮，他想到一旦在这黑水之畔率先实施均田制与租庸调，那岂非是一举多得。至于设防，那到是其次，毕竟现在桑林河人根本没有力量南下袭扰凉州，更无力再度进犯中原——其东完颜部与金山部正为高句丽人所牵制，其西有钦察各部叛乱，其内有皇位之争悬而未决。
修筑居延城，深入贫瘠之地修筑一座孤城，内府是不是吃错了药，在发疯啊？人们起初还不能理解内府的本意，更不愿意为此将自己搭进去，所以报名的人并不多，只有寥寥千户之众。
有总比没有好吧。不过话又说回来，自己原本就没有打算让凉州的百姓打头阵，毕竟他们是需要启发、跟风的。而真正的先期主力人员，则是耶律萧部的人，以及那些刑徒流徙之人。
月初，内府颁布居延城新税、役法，规定如下：成男得田百亩，翁﹑疾﹑废者四十亩，寡者三十亩，僧道三十亩，女冠三十亩，刑徒流徙者得田五十亩。征课标准为：租，每丁纳粟二石；调，每户每年交绢二丈，绵三两；庸，每丁每年为官府服役二十天，遇闰加二天。此外，有事而加役十五日者免调，加役二十五日者租调皆免；但连正役不得超过三十日。不亲自服役者，可纳绢代役，每日绢三尺；或可以马匹冲抵，两马可折二十日。若遇水旱虫霜为灾，十损四免租，十损六免调。十损七，课役俱免。若有治沙疏渠有功者，可免其调役，另赏银五十，授里正。
政策虽好，然跟风者依然无几，这到本是预料之中的事。但内府与小内府诸人到没有夏侯羽想的开，他们开始觉得百姓们保守，且习惯于因循守旧，不利于整个凉州今后的发展，必须要给他们灌输新的观念，使其真正的成为自己的助力。所以，他们背着夏侯羽联手制定一个计划，希望借助夏侯羽改革凉州税赋课役制度、改变土地占有制的决心，将他们的计划一并实施，再造一个先代理想社会模式。
“你们的意思是要开发民智···”
“是的。”
“难得啊。”夏侯羽把手上的条陈一放，笑问道：“你们是否与内府诸公商议过？”
“是的。”
“恩。”夏侯羽把身子一转，冲着窗外的花草树木自言自语：“又是一岁之夏，也该是开花结果的时候了。”
“谢谢主公的谬赞。然依照您与我等的初次面议，这不过是您当初的设想而已，我等不过是将它提前了。”
“放手去作吧。”
夏侯羽信手搜来一花，喃喃自言到：“花开花落在时令，月圆月缺在天时，切莫错过。”
“我等明白。”
待虎平走后，夏侯羽立刻将陶钧武招来，问到：“内府诸公与王府幕僚会面之事，因何不报于我知？”
“回禀主公，此事非钧武职责所系，望主公体谅。”
“去，给我将负责此事的人叫来，我有话要问他。”
“是。”
···原来如此。
“看来自己还真是低估了虎平。不然的话，自己也不会被蒙在鼓中，鹰卫也才是事发之后，才对此有所了解。这个虎平看来是要好生的栽培，要不可就是屈才了。”想到此处，夏侯羽立令陶钧武传令下去：赐虎平正六品上居延城刺史，总督居延军政，可不告而决。
稍候，夏侯羽感觉就这样直接任命虎平，大为不妥，忙令陶钧武传下钧旨：赐虎平外姓曹，自即日起执行···居延城的首任长官为刺史？曹平为何人？一个接一个的疑问在凉州官民间晃动着，却又无法找到自己所需要的答案。但是，有一点他们可以肯定——内府是铁心要修筑居延城，并将居延城升格为凉州的又一关外重镇。（黑水关外黑水河①北岸，已经矗立起一座新城——北护城。）
在荒漠中修筑一座城市，既无可靠的水源支持，又无绿洲相依托，其难度可想而知。但是，曹平却不如此认为，他觉得自己施展才华的机会终于到了。其在临行前，特意向夏侯羽求得三个承诺：一、可征调边军参与居延城建设。二、可不加节制的从凉州获得财政支持。三、可在必要的时候向邻近州府借调居延一切所需。
故黑水河与河水交汇地——黑龙口。黄沙漫漫，烈风裹挟着滚滚灼浪，一波波的袭向人畜。抬头望去，干涸地河谷再配上星星点点的白骨，教人看得汗毛倒竖，心中恐惧无比。曹平立马沙丘之上，眺望河水，心中不禁感慨万千